征收补偿分配机制初探

收补偿收益的分配问题主要涉及土地补偿费的分配,一般不涉及安置补助费和附着物及青苗补偿费。征收补偿收益分配权的行使主体应为村民会议或村民代表会议,享有征收补偿收益分配的权利主体应为本集体组织的村民,但某些特殊群体也应有收益分配权。征收补偿收益的分配方案要遵守分配程序规定,只有村民会议才有权制定分配方案并应有相应比例的人数表决通过才能执行。 为了规范征收补偿费的分配和减少分配过程中的争议,有必要对土地补偿费(有时也涉及安置补助费)的分配机制进行探讨。 一、征收补偿收益分配权的行使主体 土地补偿费是支付给丧失土地使用权而支付给集体土地所有人的替代价值,应归属于集体土地所有人。但由于现行规则关于集体土地所有权主体的法律界定不清, 土地补偿费的利益归属必然在实践中引发歧义与争端。依《土地管理法》规定,集体土地所有权有三种主体形式:乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内农村集体经济组织所有,其财产分别由乡、村集体经济组织、村民委员会经营管理。虽然,《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织,但是,这里的农村集体经济组织的涵义并不具体,导致在土地补偿费的支配权上,出现大家都来主张权利现象。 可见,法律实际上规定了集体经济组织和村民委员会对土地补偿费都有分配权,这产生以下问题: 先,集体土地所有权主体缺位,在那些不存在乡(镇)农民集体经济组织的地方,土地所有权主体是谁不明确, 是村委会、乡政府还是村民小组,易生争议。即便是在那些存在乡(镇)农民集体经济组织的地方,由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础、政社合一的模式,不仅村与村内经济组织之间、原生产大队和生产队之间前者包容后者。究竟哪种实体可以行使土地集体所有权模糊不清。这种模糊状态导致了权利真空现象,农民中没有一个人知道究竟谁拥有土地。这使得各级政府和集体经济组织都可以分头介入土地权利的管理。 [1]在不涉及利益分配时,乡政府、村委会、乡村经济组织都不关心所有权主体问题;一旦土地征收补偿费下发,都争先恐后地去主张土地所有权主体,并举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为主体混乱,才产生了补偿费“乡扣”、“村留”、“乡村集体经济组织提”的现象。结果,到农民手中几乎所剩无几。据 人大常委会在2004年初组织的土地执法检查中发现,湖北襄荆高速公路征地补偿费被有关部门层层截留达45%。 [2]其次,作为土地代偿价值的土地补偿费无法由作为集体成员的农民直接支配而留于集体经济组织,由于权利义务不明,农村集体经济组织的内部成员如何行使权利,是按人还是按土地份额进行分配无法确认,导致出现类似其他集体财产人人所有,人人无权的现象,农民的土地利益被虚拟化。法律虽然规定了土地补偿费侵占、挪用的法律责任及农民的举报机制,但并没有规定处分土地补偿费的规则,土地补偿费被少数管理者所控制,实践中个别地区将其作为集体收入用于村干部工资和支付其他行政开支,以至于在村民中私分甚至巧立名目落入村干部腰包,严重损害了广大农民的合法权益。 法律规定集体经济组织和村民委员会都有土地补偿费的分配权,导致出现上述问题,如果法律明确集体经济组织和村民委员会中的一个组织来行使土地补偿费的分配权,是否会在分配效果方面有所改进呢?我们认为,可能也不行。 ,农村集体经济组织作为土地补偿费的管理机构来行使分配权,既不明确,又不适应农民集体所有权行使的需要。因为农村集体经济组织要么在许多农村已不存在或者名存实亡,要么在农村又有多种类型和层次,在同一个农村里有多个集体经济组织存在,那么,到底由哪一个农村集体经济组织行使土地补偿费的分配权就很不明确,有可能会出现混乱状态。第二,如果规定村民委员会作为土地补偿费的管理机构来行使分配权,存在着政经不分的弊端。村民委员会按照《村民委员会组织法》的规定是村民自治组织,但在实际生活中它具有准政府的职能,除了发展本村经济、兴办文化、教育和其他公益事业,调解民间纠纷,维护社会治安等自治职责外,更多的是协助政府完成计划生育、税收、征兵、民兵训练、拥军优属等政府职责,同时还要应付政府各部门的检查指导、迎来送往、摊派等行为。在实践中,村民委员会相对于农民来说的权力是比较大的,且因缺乏必要的约束和监督而得以膨胀,从而可能导致乡村基层干部把土地补偿费转为办公经费,甚至以权谋私和中饱私囊,这 大地损害了农民利益。这正是由于我国土地管理法缺乏一套保障农民实际享有、行使集体土地所有权的具体途径,农民对其土地所有权缺乏实际操作性,因而各类土地管理者对土地的管理行为就不能真正表现土地所有人的意愿,对其监督也成为空谈。 因此,为了消除上述弊端,我国应明确立法规定农村集体土地所有权的成员大会(即村民大会或村民代表大会)为我国土地补偿费的分配权行使主体,由全体村民共同来行使这一权利,以避免不公正现象的发生。以村民大会或村民代表大会作为土地征收补偿费的分配主体,是符合法理和法律规定的。从法理角度而言,我国农村的土地集体所有权,实际上为民法所有权制度中的总同共有类型,其主要特点是成员资格不固定的团体,以团体的名义享有所有权,团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利,因丧失成员身份而自然丧失权利。成员的加入可以是任意的或自然的,取得成员身份后自然享有财产权利。 [4]按照当事人意思自治原则,所有权的行使应当体现所有权主体的意志,实现其利益要求,共有权的行使一般以全体共有人的协商一致为原则。我国农村集体所有权是一定范围农村集体全体成员的总同共有权,农村集体所有权的行使,要体现农村集体成员的共同意志和利益,农村集体成员大会或代表会议就是形成农村集体成员共同意志的最好形式。农村集体成员大会为农村集体所有权主体的权力机构,已由《村民委员会组织法》确定下来。土地补偿费作为集体所有土地的替代价值, 是由全体成员享有的,因此,由村民大会或村民代表大会行使土地补偿费的分配权,就是他们行使自己权利的最好途径和方式。 二、征收补偿收益分配中的特殊权利主体 在征收补偿费的分配中,其权利主体 先应是土地被征收人,因为他们丧失土地的使用权,遭受了财产上的特别牺牲,所以,在特别牺牲上的补偿价值项目上如地上附着物及青苗补偿费以及安置补助费应归他们个人享有。但是,由于土地补偿费是对集体全体成员所有的土地给与的补偿,应由全体成员即村民共同享有,因此, 分配土地补偿费的权利主体是全体村民。在具体的分配操作上,如前所述,应该通过村民大会或村民代表大会决定分配方案。可见,在土地补偿费的分配上,村民资格决定了其是否可以成为享有土地补偿费的权利主体的前提。因此,村民资格如何获得以及某些特殊群体的人员(如出嫁女等)是否为村民?就成为了实践中的焦点问题。[page] 要解决这些问题, 先要研究村民资格的界定问题。村民资格是一个自然人成为某一农村集体经济组织成员的条件。一般情况下,只要合法取得某一农村集体经济组织的户籍,就成为该村的村民,这是广义的村民资格。而我们所研究的是狭义的村民资格,也就是法律意义上的村民资格, 更确切地说是一个自然人享受村民待遇的条件。一个自然人在取得某一农村集体经济组织的户籍后,将享受法律所赋予的各项权利,同时也要承担法律所规定的义务。根据户籍管理制度和权利义务相一致原则,我们将村民资格定义为:具有某一农村集体经济组织的户籍,享受村民权利,以农业生产为主要生活来源,并在本村居住,与集体组织保持稳定的成员关系,同时承担村民义务的自然人。享受村民待遇应具备四个条件,一是取得所在村的户籍;二是以享有土地使用权(土地承包权)进行农业生产为主要生活来源;三是在本村居住,与集体组织有着稳定的成员关系;四是履行了村民义务。所以,在认定集体经济组织成员(村民资格)的依据应当以户籍为一般原则,但不宜将户籍作为惟一依据,还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系等多种因素考虑。如一个人的户籍虽然在某村,但其长期不在村中居住,长期不履行村民义务,他们在形式上看是村民,但实质上因不尽村民义务而与集体经济组织的经济生活脱离联系,如果将这部分人作为分配对象,有违权利义务相一致的原则。所以对此类人员应以其长期不尽村民义务而认定其丧失村民资格。 [5]因此,界定村民资格应以户籍和权利义务相一致为原则,以实现公平合理的分配。 实践中易产生纠纷的特殊群体,如出嫁女、新生儿、大中专以上在校学生、收养与扶养人员等,他们的村民资格问题应该具体分析。在坚持户籍、土地使用权、履行义务这些因素作为判定某一个人是否享有村民资格、享受村民待遇的大前提下,我们还应看到由于农村人口流动,产生一些特殊的事实状态,应当作为例外情况,在坚持一般原则的前提下,兼顾特殊群体的利益,具体情况区别对待。从实际中出现的情况看,主要有以下情形: 1.出嫁妇女村民待遇。根据我国农村传统习俗,妇女出嫁后一般都在婆家生产和生活。由于目前普遍存在的地少人多现象,结婚后娘家所在村一般对其承包土地不予保留,而嫁人方所在村多数实行“增人不增地”、“减人不减地”原则,从而使出嫁妇女没有承包的土地,而其在婆家已生活多年,在婆家所在村组土地征用收益分配时,往往得不到分配。在这种情况下应当认定该出嫁妇女具有同等村民待遇,保护其合法权益。 2.嫁城姑娘的村民待遇。与城镇居民、职工结婚,但因目前的户籍政策原因其户口不能迁出原籍到男方落户的妇女,其生活是依赖于被征用的土地,同时也履行了与同一集体经济组织其他成员相同的义务,那么,根据权利与义务相一致原则,应当享有合法的同等村民待遇。在实践中,有的村集体经济组织根据其所谓的“村民自治”规定嫁城姑娘不予分配或给予部分分配额,与我国《妇女权益保障法》等相应法律是相抵触的,应认定为无效。 3.通过合法婚姻关系成为村民的,无论是所招女婿还是所娶的媳妇,应当认定其具有村民资格,享受同等村民待遇。因为根据《中华人民共和国婚姻法》第9条规定:“登记结婚后,根据男女双方约定,女方可以成为男方家庭的成员,男方可以成为女方家庭的成员。”因此,应享有同等村民待遇。 4.学生户口迁出的村民待遇问题。农业户口的大、中专学生因为上学将户口迁至学校,其在校期间及未就业之前,应当享有原户籍所在地村民同等的待遇。这是因为其就学和生活所必要的费用实际上仍然依赖于其原户口所在地的土地,所以,为保证他们安心上学,学生原籍所在地的村集体经济组织不可以该学生户口已迁出该村为理由,限制或者剥夺学生应当享有的同等村民待遇。 5.服刑人员的村民待遇问题。服刑人员虽然其户口已被迁往服刑地,但是服刑完后除去少数人留在服刑地就业外,大多人都要返回原籍,其生活仍然依赖于原籍地的土地。所以应当给予其村民待遇。惟针对其对村集体经济组织所尽义务可适当减少其所应分得的份额。否则,可能使这些人员生活无着而重新违法犯罪,不利于其真正“回归”社会。 6.离退休人员的村民待遇问题。这部分人虽然户口已迁回原籍,但是其在原工作单位仍享受一定的退(离)休金,应当说他们生活的主要来源不是被征用的土地或者基本上与被征用土地无关,所以,一般来说他们不应享有村民待遇。 7.收养、扶养人员的村民待遇问题。村民依法收养的子女,已在村组落户的,是有村民资格的人员,应当享有同等的收益分配权。遗赠扶养协议实际履行,且扶养人和家庭成员户口迁至遗赠人所在村、组的,或者遗赠扶养协议实际履行且履行了相关村民义务但户口尚未迁入的,也应享有同等收益分配权。应注意的是,扶养人及其家庭成员在签订了遗赠扶养协议并迁转户口之后,却又违背承诺,不履行扶养义务的,对于其要求享有同等收益分配权的主张不予支持,但村民自治另有决议的除外。 总之,土地补偿费、安置补助费分配中的权利主体纠纷,其争议焦点是村民资格的认定问题。在现行的农村集体经济组织的土地及财产制度及户籍管理制度框架下,由于农业户口与非农业户口没有实现合理的流动,而且土地使用人与户口又在很大程度上紧密相联系,所以, 特殊群体的村民待遇问题是当代中国农村城市化进程中的一种特殊现象。村民大会或村民代表大会在进行行使分配权时,应以户籍和权利义务相一致原则作为界定村民资格的标准,并同时要兼顾特殊群体的利益而进行公平分配。 三、征收补偿收益的分配程序 我国长期受“重实体、轻程序”观念的影响,导致程序问题一直不受重视,在征收补偿领域也是如此,特别是征收补偿收益的分配程序更是空白,导致在分配征收补偿费过程中出现严重流失或诸多不公平现象。我们认为,征收补偿的收益分配程序应当注意下列两个方面的问题: 1.由村民会议或村民代表会议制订收益分配方案。我国《村民委员会组织法》第2条、第5条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。由此可见,村民委员会是村民行使自治权的自治组织,它代表全体村民管理本村事务,协助政府维护治安。对一般性事务其有决定权、实施权。然而,应当注意的是《村民委员会组织法》第19条规定,涉及村民利益的“乡统筹”、“村提留”、“宅基地使用方案”等重大事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定。由于制订征收补偿的收益分配方案,是涉及全村村民重大经济利益的事项,当然属于提请村民会议讨论决定的事项。因此,经村民会议讨论的决定成为征收补偿收益分配方案有效的前提条件。也就是说,制订收益分配方案的主体应当是村民会议,除此之外的任何组织和个人均无权制订收益分配方案。现实生活中,村民委员会未经村民会议讨论就独自制订收益分配方案或乡政府、乡党委代定征收补偿收益分配方案的,均违反了《村民委员会组织法》的规定,这些分配方案的制订,因主体不适格而不产生法律上的效力。[page] 2. 收益分配方案的形成应符合民主议定程序。村民会议是村民实行自治、决定重大事项的机构。制订收益分配方案须经村民会议讨论决定。《村民委员会组织法》第 17条、第18条对村民会议代表的资格,到会人数及决议通过程序等作了明确规定,即“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作的决定应当经到会人员的过半数通过。”收益分配方案的形成,应当严格按照法律规定的程序进行,对于违反民主议定程序形成的收益分配方案,依法不应予产生法律效力。但应引起注意的是,我国《村民委员会组织法》规定的村民会议的出席会议 (本村三分之二以上的户的代表)人员的过半数通过机制,是比较容易达到的,特别是在一个村中家族控制比较明显的情况下,可能对少数非家族村民或特殊群体不利,为此,有人提出,在修改《土地管理法》或制定《土地征收法》时应就程序方面的规定加以明确,并应特别增加土地征收中村民会议表决机制的特别规定,提高表决通过比例。对于土地征收协议以及土地征收安置方案必须经村民大会三分之二以上村民或村民代表大会三分之二以上村民代表同意,才能签订或实施,否则不具有法律效力。对于这个提议,我们认为应该赞成,因为表决程序的通过比例太低,容易给少数不法村干部以可乘之机而获取不公正的利益。 四、结束语法律规定集体经济组织和村民委员会对土地补偿费都有分配权的做法是存在弊端的,我国立法应明确规定农村集体土地所有权的成员大会(即村民大会或村民代表大会)是土地补偿费的分配权行使主体。对于征收补偿收益分配中的特殊权利主体问题,应以户籍和权利义务相一致原则作为界定他们是否具有“村民资格”的判断标准,并同时要兼顾特殊群体的利益来对他们进行分配。在征收补偿的收益分配程序上,应由村民会议或村民代表会议制订收益分配方案,除此之外的任何组织和个人均无权制订收益分配方案;收益分配方案的形成,应当严格按照法律规定的程序进行,对于违反民主议定程序形成的收益分配方案,依法不产生法律效力。