内蒙古党委、政府关于深化集体林权制度改革的意见

内蒙古党委、政府关于深化集体林权制度改革的意见
（内党发〔2008〕16号）

　2008年9月26日

　　林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业，在经济社会可持续发展中具有重要地位和作用。集体林业是我区林业的重要组成部分，全区现有集体林地3.24亿亩。实施集体林权制度改革，是党中央、国务院确定的一项重大改革举措，是深化农村牧区综合改革的重要内容，是对农村牧区家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村牧区生产关系的重大变革，是破解“三农三牧”问题、促进社会主义新农村新牧区建设的重要途径。为全面贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）精神，完善林业经营机制，增强林业发展动力，发展现代林业，落实兴林富民政策，推动生态文明建设，现就深化我区集体林权制度改革提出如下意见。

　　一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

　　（一）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，实施以生态建设为主的林业发展战略，依法明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，完善政策，创新机制，进一步解放和发展林业生产力，为建设生态文明和构建我国北方重要生态屏障作出贡献。

　　（二）基本原则。坚持农村牧区家庭承包经营为主的基本经营制度，确保农牧民平等享有集体林地和林木承包经营权；坚持统筹兼顾，确保农牧民得实惠、生态受保护；坚持尊重农牧民意愿，确保农牧民的知情权、参与权和决策权，做到公开公平公正；坚持因地制宜、分类指导，确保改革符合当地实际；坚持依法依规，确保政策的稳定性和连续性。

　　（三）总体目标。用5年时间，基本完成明晰集体林产权和承包到户的改革任务。在此基础上，逐步建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的集体林业管理体制和经营机制，实现资源增长、生态改善、产业壮大、农牧民增收、生态与经济社会和谐发展的目标。

　　二、集体林权制度改革的范围

　　集体林权制度改革的范围是农村牧区集体所有的商品林、公益林以及旗县级以上人民政府规划的集体宜林地。

　　各地可根据生态状况和林业资源条件，坚持分类指导、分区施策，因地制宜地确定林权制度改革范围、改革重点。对于林业生产条件较好、集体林资源较多的地区，应全面深化集体林权制度改革，放活经营，壮大集体林业；对于生态区位重要、天然次生林较多的地区，应稳妥推进集体林权制度改革，落实经营管护责任，合理利用林下资源；对于生态 度脆弱、以灌木林为主的地区，应努力探索集体林权制度改革方式，加快林权登记发证，加大封禁保护力度，落实管护经营主体。

　　国有林（农）场经营管理的集体林地、林木和自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊、生态移民迁出区、拟划定的沙化土地封禁保护区以及距离国境线30-50公里范围等区域不列入本次改革范围，但要明晰权属关系，依法维护上述区域的稳定和林权权利人的合法权益。

　　三、集体林权制度改革的主要任务

　　（一）明晰产权。在保持集体林地所有权和林地用途不变的前提下，进一步明晰集体林地的使用权和林木所有权，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种形式并存的集体林业经营机制，确立农牧民的经营主体地位，依法维护农牧民承包的权利。

　　对尚未承包到户的集体林地和林木，可采取以下方式明晰产权：

　　1.家庭承包经营。这是主要的明晰产权方式，能承包到户的都要到户，将林地使用权和林木所有权采取家庭承包经营的方式落实到本集体经济组织的农牧户。本集体经济组织成员平等享有承包权，按人口折算人均林地面积，以户为单位进行承包经营。

　　2.联户合作经营。对不宜实行家庭承包经营的集体林地和林木，依法经本集体经济组织成员同意，可将林地和林木评估作价，由本集体经济组织成员联户承包经营。

　　3.股份合作经营。对不宜实行家庭承包经营的集体林地和林木，依法经本集体经济组织成员同意，可将现有林地、林木折股分配给本集体经济组织成员均等持有，确定经营主体，实行股份合作经营，收益按股分配。

　　4.其他承包经营方式。对不宜实行家庭承包经营的集体林地和林木，依法经本集体经济组织成员同意，可将林地和林木评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，本集体经济组织成员依法享有优先承包权。

　　5.集体统一经营。村集体经济组织可保留少量的集体林地和林木，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

　　对已承包到户和流转的集体林地和林木，要进一步稳定和完善承包关系：

　　1.自留山稳定不变。对已经划定的自留山实行“增人不增地、减人不减地”的政策，由农牧户长期无偿使用，允许继承，不得擅自收回或调整。自留山上的林木除划分时对原有林木另有约定外，一律归农牧户所有，允许出售和转让。

　　2.稳定和完善“三定”以来的承包经营关系。对以家庭承包方式承包到户的集体林地和林木，上一轮承包到期后，可直接续包，并完善承包手续。对以其他方式承包的，凡符合法律规定，程序合法，合同规范，合同双方依法履行的，要予以维护；对承包合同不规范的，本集体经济组织多数成员没有意见且合同双方愿意继续履行合同的，可在协商的基础上，依法完善合同；对程序不合法、合同权利义务不对等、群众反映强烈、双方协商不成的，或承包方没有履行合同的，应依法修改或终止合同，重新确定承包经营关系。

　　3.完善有偿流转经营关系。对通过招标、拍卖、公开协商等方式有偿流转的集体林地和林木，凡符合法律法规和政策规定，流转程序合法、合同规范并依法履行的，要予以维护；对不符合法律法规和政策规定，严重侵害集体和农牧民利益，多数群众有意见的，可依照有关法律规定，调整原流转合同或通过司法程序妥善处理。

　　林地的承包经营期限为70年。承包期内允许继承，承包期届满，可以由林地承包经营权人按照 有关规定继续承包。无论采用何种形式改革，都要制定承包方案，经村民会议三分之二以上成员同意后实施。

　　妥善解决有争议的林地和林木。按照分级负责、依法调处的原则，对权属不清以及有争议的集体林地和林木，要积 调处解决，纠纷解决后再落实经营主体。

　　（二）登记发证。产权明晰后，要依法依规进行勘验登记，按照林权证的发放程序和方法，核发 统一式样的林权证，做到登记发证内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，并建立林权档案。核发和换发新林权证后，原有的权属证书要依法变更或注销，确保一地一证。各级林业主管部门要切实加强资源林政管理机构和队伍建设，强化林权管理工作，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

　　（三）放活经营权。实行公益林、商品林分类经营管理。对商品林，农牧民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售，开发林下种养业。对公益林，在保障生态功能的前提下，允许依法合理开发利用林地资源，利用森林景观发展森林旅游业等。

　　（四）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押、担保或作为合资、合作的条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

　　（五）保障收益权。农牧户承包经营林地的收益，一律归农牧户所有。征收集体所有的林地，用地单位要依照 有关规定足额支付林地补偿费、林木补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费，安排被征收林地农牧民的社会保障费用。经政府划定为公益林的集体林，已承包到农牧户的，森林生态效益补偿费要落实到户。集体宜林地落实经营主体后，可按当地林业发展规划纳入 重点林业工程和地方造林绿化工程项目。依法制止和查处乱收费、乱摊派行为，减轻农牧户负担，切实保障承包经营权人的收益权。

　　（六）落实责任。严格依照农村土地承包法有关规定，依法规范承包行为。产权落实后，应签订书面承包合同，明确宜林地造林和迹地更新的责任，并限期造林和更新；落实造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。旗县级林业主管部门要加强对集体林地和林木承包合同的规范化管理。

　　四、完善有关政策措施

　　（一）完善林木采伐管理。改进商品林采伐限额管理办法，确保经营主体享有充分的处置权。以旗县为单位编制的集体商品林采伐限额，允许跨年度使用。商品林抚育间伐胸径10厘米以下林木不占用商品材计划指标。在非规划林地上培育的人工商品林采伐，不纳入采伐限额管理范围。编制年森林采伐限额时，要足额满足商品林经营者依据森林经营方案确定的采伐指标。速生丰产林、工业原料林的采伐年龄由经营者自主确定。林业部门要加强指导和服务，组织集体林承包经营者以户、联户或经营单位编制森林经营方案，按照森林经营方案确定的采伐量、采伐方式和采伐年度自主安排采伐，生产的木材自主销售，采伐限额指标优先予以保障。大力支持灌木商品林资源培育、经营和采伐利用，提高经营效益。

　　公益林只能进行抚育和更新性质的采伐，对长势衰退的灌木公益林可有计划地进行平茬复壮。在有灌溉条件的地区，农田防护林杨树副林带更新采伐最低年限为12年。

　　严格执行林木采伐公示制度，将分配下达的采伐计划指标、批准采伐的农户、单位及采伐数量纳入政务公开、村务公开内容，接受群众监督。简化采伐审批程序，承包经营权人可直接向旗县林业主管部门申请林木采伐许可证。

　　（二）规范集体林地和林木流转。产权明晰后，按照依法、自愿、有偿、规范的原则，林地承包经营权人在承包期内可通过转包、出租、互换、转让等多种方式流转林地使用权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。流转双方当事人应当凭合法有效的林权证和其他相关材料，依法签订书面流转合同。未取得林权证已经合理流转的，只要权属清晰，可以凭林权登记申请和流转合同等相关材料，经依法审查合格后，按规定程序办理林权登记，核发林权证。以转包、出租、互换或者其他方式进行流转的，应当报发包方备案；以转让方式进行流转的，应当经发包方同意。具体流转管理办法由自治区人民政府另行制定。
集体统一经营管理的林地和林木需要流转的，其流转方式、流转基价、流转收益的使用和分配等应在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意后，报苏木乡镇人民政府批准，流转合同应当报旗县级林业主管部门备案，并办理林权变更登记手续。流转的收益应纳入集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　统筹规划，合理布局，培育建立林业要素市场等林业产权交易服务平台，规范交易行为，为广大农牧民和林业生产经营者提供林业法律政策、林业科技和实用技术、森林资源资产评估、森林资源资产抵押贷款、林地和林木产权流转等方面的信息咨询服务。各级林业主管部门要与有关部门协调配合，加强对林业要素市场的监管。

　　（三）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要扩大公益林补偿范围，逐步提高公益林补偿标准。同时，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，加快建立森林生态效益补偿基金，形成各级财政补偿和受益者补偿相结合，多渠道筹集公益林补偿资金的机制。森林生态效益补偿基金的具体管理办法由自治区林业主管部门和财政主管部门制定，报自治区人民政府批准后实施。各级财政要切实加大对林业事业的支持力度，建立造林、抚育、保护、管理投入的补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、薪炭林和沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种、大径材培育和林业重点产业基地等给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，将林业部门行政事业经费纳入各级财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通讯等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改革工作经费，由盟市、旗县财政共同承担，自治区财政给予适当补助。对财政困难的县乡，自治区财政要加大转移支付力度。

　　（四）加强对林业发展的金融和保险支持。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策。不断完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。按照承包经营者的委托，森林资源资产评估机构对提出贷款要求所抵押的林木进行资产评估，金融部门合理确定林权抵押信贷的标准抵押率，开展林权抵押小额信贷。保险部门应扩大森林资源资产保险的新品种，提高农牧民抵御森林火灾、森林病虫害和其他自然灾害的抗风险能力。

　　（五）完善林业社会化服务体系。加快发展林业专业合作组织，扶持培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律、依法维权等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务机构发展。

　　五、集体林权制度改革的保障措施

　　（一）加强领导，明确责任。集体林权制度改革事关农村牧区发展与稳定的大局，涉及面广、政策性强，各级党委、政府要高度重视，切实加强组织领导，实行主要领导负责制，层层落实领导责任。各级党委、政府要成立集体林权制度改革领导小组及办事机构，加强领导、组织和协调等工作。建立旗县直接领导、苏木乡镇组织实施、嘎查村具体操作、部门搞好服务的工作运行机制，精心组织，周密安排，确保改革稳步推进。严格执行《森林法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《合同法》和《村民委员会组织法》等法律规定，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地积 探索，确保改革符合实际，取得实效。各级组织、宣传和发展改革、财政、林业、农牧业、国土资源、民政、监察、审计、档案、金融、保险等相关部门和单位要各负其责，密切配合，积 支持改革。

　　（二）宣传发动，维护稳定。各级党委、政府在推进改革的过程中，要加强宣传教育，把握正确的舆论导向，让农牧民充分认识和了解改革的目的意义、方法步骤、主要内容等。要始终把农村牧区稳定和维护森林资源安全贯穿于改革的全过程，以稳定保改革，以改革促发展。坚决杜绝借改革之名，侵占毁坏集体林地和林木、侵占国有林地和林木。各级政府要高度重视林权纠纷调处工作，切实加强涉林信访和林改矛盾纠纷的排查调处，及时处理改革中出现的矛盾纠纷。各级林业部门要加强对各级领导干部、林改工作人员和农村牧区基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。

　　（三）严肃纪律，规范操作。集体林权制度改革涉及广大农牧民的切身利益，必须做到公开、公正、公平，决不允许暗箱操作，损害群众利益。各级干部特别是领导同志要以身作则，清正廉洁，依法依纪履行公职，决不允许在改革中利用职权为本人和亲友牟取私利，与农牧民争利。

　　（四）加强管理，改进服务。各级林业主管部门要进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督，改进服务方式。要编制林地保护利用规划，严格保护林地资源。要认真总结林业综合行政执法试点经验，加强和完善林业执法工作。要健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制，完善公共服务体系。认真执行自治区党委、政府《关于深化改革加快林业发展的决定》，切实加强林业工作站等基层林业工作机构建设，解决人员编制，工作经费纳入同级财政预算。苏木乡镇林业工作站工作经费要列入旗县级财政预算，确保其工作正常运行。

(完)