征收主体应按照证载用途对土地使用权人进行评估、补偿

基本案情：

陈某某为宁六国用（2008）第03275号土地使用证的使用权人（以出让方式取得，土地用途为综合经营，面积11164. 7平方米）。2012年11月19日，南京市国土资源局某分局以建设金水湾二期经济适用住房项目为由，决定收回陈某某的土地使用权。但在5年的时间均为对陈某某没有作出补偿决定。直至2018年8月3日，在陈某某要求下才送达涉案补偿决定。陈某某认为征收部门对涉案土地进行估价时，并未按证载土地用途进行估价，严重损害了原告合法权益，遂将南京市国土资源局某分局起诉至法院。

律师分析：

行政主体因公共利益需要可以依法提前收回以出让方式供应的土地使用权，但是应当根据土地面积、剩余土地使用年限、土地开发利用程度等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿。确定补偿标准的基准日原则上应当以行政主体作出收回决定的日期为准，同时考虑价值与价格之间的关系。确定补偿的土地用途原则上应当以原批准用途为准。行政机关作出补偿决定时，要严格遵循法定程序，注重信赖保护，依法保障行政相对人的合法产权。

原告诉求：

（1）撤销被告作出的涉案补偿决定；

（2）责令被告以2018年8月2日为估价日期，依土地使用权证载明的“综合经营”土地用途，在30日内就涉案土地使用权对原告依法予以补偿；

（3）本案诉讼费由被告承担。

事实还原：

2008年6月16日，陈某以转让方式取得涉案土地，南京市国土资源局某分局向其颁发了宁六国用（2008）第03275号《国有土地使用权证》，载明地类（用途）为综合经营。后南京市规划局建设用地规划红线图以及2010年11月5日南京市六合区发展和改革局《关于金水湾二期经济适用房工程项目建议书的批复》（六发改投（2010）267号），明确金水湾二期经济适用房项目用地涉及原告陈某名下11164.7平方米土地使用权。2012年8月21日，向两原告下发了《拟收回国有土地使用权告知书》，同年10月15日举行了听证会。2012年11月19日，南京市国土资源局某分局对原告陈某作出六国土资（2012）144号《收回国有土地使用权决定书》。2013年2月24日，南京市国土资源局受理两陈某的行政复议申请，并于2013年4月7日作出维持决定。2013年5月7日，两原告向南京市六合区人民法院提起行政诉讼。

法院观点
本院（江苏省南京市中级人民法院）认为，根据《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，同时对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，陈某与六合规划资源分局对案涉土地国有土地使用权的收回以及就提前收回案涉土地使用权进行补偿等无争议，双方主要的争议焦点有二：一是案涉土地的规划用途，二是对案涉土地进行评估的估价期日。对此，本院认为：

一、关于案涉土地的规划用途问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。”.........本案中，原六合国土局就案涉土地颁发的宁六国用〔2008〕第03275号土地使用权证证载的地类（用途）为“综合经营”，案涉土地的用途为土地行政主管部门依法颁发的使用权证书所载明，案涉土地使用权登记后即受到法律保护，具有法定的公定力、确定力、执行力、约束力，未经有权机关撤销、废止或变更，即为合法有效，公民可以合理信赖，原南京市国土资源局某分局也应当受到宁六国用〔2008〕第03275号土地使用权证所指向之登记行为的拘束。故南京市国土资源局某分局未按照案涉土地使用权证证载的用途作出案涉补偿决定，而是按照工业用地的用途进行评估并作出案涉补偿决定，没有事实与法律依据。因此，原审判决对案涉土地使用权证用途作出的认定符合法律、法规规定。

二、关于案涉土地的补偿基准日问题，根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该法虽规定了收回国有土地使用权应当给予适当补偿，但对补偿的基准日未作出规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”该法确定补偿的基准日为“房屋征收决定公告之日”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”案涉土地的使用权于2012年11月19日被收回，陈某于该日即丧失对案涉土地的使用权。根据上述规定，原六合国土分局就收回案涉土地使用权应当如何对陈某进行“适当补偿”具有一定的裁量空间，且确定补偿标准的基准日与土地使用权的剩余年限也存在关联。原六合国土分局确定以作出收回决定的日期为补偿标准的基准日，根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿，在法律、法规规定的行政裁量权限范围之内，并未违反相关法律、法规规定。

根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关应当严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。原南京市国土资源局某分局以2012年11月19日作为估价期日，按照工业用地对案涉土地进行评估并作出案涉补偿决定，确定补偿金额为4499374元，但原六合国土分局提交的证据不足以证明在选取评估机构时听取了陈廷贵、陈春意见，进行评估后将土地估价技术报告送达陈廷贵、陈春并在案涉补偿决定作出前听取了陈廷贵、陈春关于土地性质、估价期日等意见，没有保障陈某的陈述、申辩和参与权，案涉补偿决定违反了正当程序原则。原审判决认定案涉补偿决定行政程序违法，符合法律、法规的相关规定。

关于上诉人陈某认为原审判决遗漏了补偿内容的上诉意见，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因陈某起诉时的诉讼请求为要求撤销案涉补偿决定，原审判决支持了陈某的该部分诉讼请求并责令重新作出补偿决定，六合规划资源分局在重新作出补偿决定时应当依据案涉土地的实际状况进行裁量，故原审判决对案涉土地上的构造物、地上物、树木等的补偿问题未进行阐述不影响南京市国土资源局某分局就案涉土地重新作出的补偿决定的内容。故陈某提出的上述上诉意见没有事实和法律依据，本院不予支持。

综上，上诉人陈某及上诉人南京市国土资源局某分局的上诉请求与理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈某及上诉人南京市国土资源局某分局分别负担25元。

本判决为终审判决。

审判长　洪　途

审判员　王玉刚

审判员　付　双

二〇一九年十一月十五日