解决征地补偿协议纠纷的机制是怎样的呢

当一方不履行征地补偿协议时，另一方可以对其提起诉讼，可是，征地补偿协议纠纷诉讼是民事诉讼还是行政诉讼呢？请大家阅读下面的文章了解！

征地补偿协议纠纷

征收补偿协议法律属性的分析

法律救济是一个庞大的系统，应根据被救济行为的不同特性设置与其相适应的程序和制度。因此，征收补偿协议的定性如何，直接关系着征收补偿协议纠纷解决机制的选择

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收补偿，是指征收人为了公共利益的需要，在符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的基础上，按照决策民主、程序正当、结果公开的原则，对国有土地上被征收人的房屋依法实施征收并进行公平补偿的活动。这里的征收人是指市、县级人民政府，具体实施部门是市、县级人民政府确定的房屋征收部门;被征收人是指房屋的所有权人。

可以看出，国有土地上房屋征收补偿活动的完成需要具备下列四个条件：

(1)房屋征收补偿的主体是政府,其本质上是基于公共利益的需要。

(2)实施征收的房屋必须位于国有土地上，且必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

(3)房屋征收补偿须遵守正当的程序。

(4)房屋征收应对被征收人进行公平的补偿。

实践中，对征收补偿协议性质的认定，主要存在两种争议，一是民事合同，一是行政合同。合同法将民事合同界定为平等主体的自然人、法人和其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。

而行政合同至今仍没有 层面的立法。通说认为行政合同又称行政契约，是指行政主体为实现特定的行政管理目的，而与公民、法人或其他组织经过协商达成的设立、变更和废止行政法律关系的协议。 结合《征收补偿条例》的规定及民事合同与行政合同的判定标准，我们从房屋征收补偿协议的主体、地位、依据、目的、内容、特权等角度来分析房屋征收补偿协议的性质。

1、协议的主体。民事合同的主体是具有民事权利能力和行为能力的自然人、法人和其他组织，而行政合同的主体中一方恒定是行政主体。这是判定行政合同与民事合同的形式标准，但仅有此项标准不足以判定具体合同的性质，因为行政主体也可以以民事主体的身份订立民事合同。 按照《征收补偿条例》的规定，房屋征收补偿协议的主体是房屋征收部门与被征收人，而旧条例中拆迁补偿协议的主体是拆迁人与被拆迁人。通过比较可以发现行政主体作为房屋征收部门应该没有异议。但仅具有这一特征还不足以判断征收补偿协议的性质，因为行政主体不仅可以作为行政合同一方的身份出现，也可以民事主体的身份签订民事合同。

2、协议主体的地位。民事合同主体间的地位平等，平等地享有法律规定的权利与义务。行政合同主体间的地位，在一方是行政主体、另一方是行政相对人时，表现为不平等状态。此时，行政主体作为合同的另一方，并没有因合同行为而变成民事主体，其仍保持着行政主体的身份，从而保留了其作为行政主体的行政管理权，从而使其与行政合同的另一方当事人--行政相对人在法律地位上不平等。 征收补偿协议的主体是征收部门和被征收人。虽然我们称所有主体之间在合同签订过程中，应地位平等、公平公正，平等地享有法律规定的权利义务。但在征收补偿协议中，征收部门实际上还是居于一种管理者的角色。这种角色在两个方面表现得最明显： 先，征收补偿协议的先前行为--行政征收是一种行政行为，征收补偿协议只是征收行为的后续行为。在这个过程中，作为征收方的行政主体角色不可能在行政主体和民事主体之间来回切换。其次，在达不成征收补偿协议时，行政机关也可以直接作出征收补偿决定。也就是说征收补偿协议的签订与否对行政机关来说不是必须的。

3、协议的依据。民事合同主体应遵循意思自治原则，也就是说在不违背法律的禁止性规定的前提下，民事主体在签订民事合同时，可以自由决定合同的内容，不需要有特别的法律依据，其遵循的是"法不禁止即自由"的原则。但在行政合同的签订中，行政主体的行为方式遵循着"法无授权即禁止"的原则。因此，作为合同一方的行政主体都有自己的权限，行政合同的依据不能仅仅是双方的合意。 《征收补偿条例》第25条开宗明义地说协议的签订依照本条例的规定，可见《征收补偿条例》的性质属于行政法规确定无疑。也就是说房屋征收补偿协议的签订虽然由征收部门与被征收人自由协商，但前提是必须按照《征收补偿条例》的规定签订。

4、协议的目的。民事合同的主体基于自身私益的最大化签订合同，合同的目的呈现单一的私益性。由于行政主体的参与，使得行政合同签订的目的区别于单纯的私益性而具有了公益性。而在行政合同的行政性与合同性之间，行政性应是其基本的属性，合意性是对传统行政性的修正，使行政性行为的行使方式更加柔性化。 《征收补偿条例》第1条规定："为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。"结合条例的具体内容就是指条例制定的目的在于规范条例中规定的征收决定、征收补偿协议和征收补偿决定，尽管有保障被征收人合法权益的目的，但是其 要的目的在于维护公共利益。也就是说，在征收补偿过程中，为最大限度地缓和房屋征收中可能引发的矛盾，就必须通过签订征收补偿协议，以便更好地实现公共利益。

5、协议的内容。征收补偿协议的内容可以包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。而作为民事合同的房屋所有权转移的房屋买卖合同，其内容主要包括：双方当事人、房屋的地点和面积、价格及其付款期限、交房期限、权利担保和违约责任等。从两者的对比中不难看出，征收补偿协议内容已超出了民事合同的范畴，体现了行政法上的权利义务内容。

6、协议中主体特权的体现。在民事合同中，双方在签订、履行、变更和解除的过程中均平等地享有法律上的权利与义务，无法律上的特权，除非合同约定，赋予一方法律不禁止的特权。但是在行政合同中，行政主体普遍具有一定的特权。具体表现为：要求对方当事人本人履行义务权、对合同履行的指挥权、单方面变更合同标的权、单方解除合同权、制裁权。

，房屋征收补偿协议的启动取决于行政主体征收部门，协议的签订需要在房屋征收决定之后。

第二，房屋征收的目的是为了公共利益的实现，征收行为经常与行政规划有着密切的关系，当征收行为因规划而起时， 有可能因规划行为的修正而放弃征收。届时，征收补偿行为作为征收行为的后续行为自然也法就没必要。

第三，房屋征收补偿协议的签订，并不是完成征收补偿行为的唯一程序，行政主体可以通过征收补偿决定完成征收补偿行为。

综上，笔者认为，房屋征收行为是行政法律行为，房屋征收补偿协议与合同法规定的民事合同范围具有不同的特点，其性质应定性为行政合同，是行政补偿协议，归属于行政合同范畴。

征收补偿协议纠纷救济途径的架构

制度的构建应当仔细考虑精心设计以避免立法失误。不但要建立在扎实深入的理论研究基础之上，更要建立在深刻的司法实践积累之上，具有本土特色的理论积淀。

(一)主体资格的认定

由于受行政行为公定力原则的影响,在传统的行政诉讼中,行政机关不存在借助法院推行行政意志的需求, 因此确立的是原告、被告恒定的诉讼规则。也就是说行使公权力的行政机关永远只能充当被告, 而相对人也只能成为原告。但是仔细审视征收补偿协议纠纷可以发现, 作为征收部门的行政机关行使合同中的特权或主导性权利时, 其意志才可能像具体行政行为那样可以不需要借助法院而直接得到贯彻。除此之外, 行政机关不具有特别的权威和行政法制度保障, 也有要求法院干预的需求,也可能成为原告。可见传统的行政诉讼制度与行政合同的这种诉求不相契合, 这种正当诉求在传统行政诉讼结构中得不到有效回应。 因此有必要打破传统的行政诉讼原告、被告恒定的规则, 在允许征收补偿协议的向对方以原告的资格起诉外，还应允许作为征收部门的行政机关以原告身份就协议纠纷问题提起行政诉讼。

(二)举证责任的分担

举证责任是指诉讼当事人负有对自己提出的主张，提交证据以证明其主张真实的法律责任。在行政诉讼中，适用的是举证责任倒置的原则，即由被告行政主体承担证明其行政行为合法的责任，相对方仅在特殊的情况下承担举证责任。征收补偿协议具有合同性，合同双方享有平等的权利和义务，完全实行举证责任倒置，有失公平。因此，有必要在区分具体情况的基础上，合理地分担双方当事人的举证责任。

具体而言, 征收部门必须对涉及行政权行使的行为的合法性承担举证责任, 包括征收部门订立征收补偿协议的行为、 履行征收补偿协议的行为、行使行政优益权的行为，以及其他涉及行政权的行使的行为。而对于其他事项, 例如有关违约的事项, 应当适用民诉法上"谁主张,谁举证"的规则, 由主张者承担举证责任。

(三)裁判依据的确立

现行诉讼法中的司法审查制度，对被诉具体行政行为的确立了"合法性原则"这一基本的行政审判原则，被诉具体行政行为的合法性(除行政处罚外)是人民法院做出行政判决的标准。 对于传统的单方具体行政行为而言，这无可厚非。但征收补偿协议纠纷是不同于传统单方行政行为的新的行政行为方式，它的出现是政府管理职能和管理手段多样化的内在需求，因此，传统的司法审查原则已无法适应征收补偿协议的诉讼救济情形。

征收补偿协议是基于双方当事人自愿合意的结果，在征收补偿协议中，征收部门享有某些特定的行政特权，这些特权的享有，往往导致征收部门在相对人违约时，采取某些强制执行权和制裁权，这些特权的行使不是依行政法律、法规或者规章的规定，而是基于征收补偿协议中的约定，故仅仅依靠合法性审查原则难免导致征收部门依照合同约定的行为被判违法。 同时，如果行政诉讼结构成为双向性诉讼结构，作为征收部门的行政机关成为原告，征收补偿协议中被告的行为也不能再适用合法性标准。总之，征收补偿协议纠纷的司法审查应采用合法性、合约性双重审查但以合法性审查为主的标准。

(四)判决形式的健全

除了行政诉讼法规定的确认判决、履行判决、撤销判决、变更判决和维持判决外，人民法院应当进一步健全有关行政合同纠纷案件的判决形式，以便适应征收补偿协议纠纷的诉讼需求。如，可以根据征收补偿协议的合同性，对于征收补偿协议纠纷适用民事程序中的给付判决、赔偿损失等。

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