划拨土地的房屋转让合同有法律效力吗

很多人不了解划拨土地的性质和具体规定，在土地转让或土地上私有房屋买卖的过程中，往往会因此产生不必要的纠纷。那么，划拨土地的房屋转让合同有法律效力吗？欢迎阅读本文整理的相关案例分析进行了解。
 

划拨土地

【案情】

1999年，原告杨某在某镇街道上自建两层砖混结构商住楼1幢，门牌号为某街道55号，一层为两间门面房、二层为住宅房，建筑面积共139.46m2，土地使用权性质为国有划拨。2007年1月29日，被告曹某与杨某订立住宅楼买卖协议书，约定：杨某将其上述私有房屋以8.5万元价格出卖给曹某，房产证在双方签订协议后交予曹某;房产证过户、土地证领取等相关费用由曹某承担;本协议自双方签字后生效。当日，曹某通过银行转账方式给付杨某购房款8.5万元。同年3月6日，杨某将房屋交付给曹某，曹某随即对该房进行了装修。后杨某反悔，双方遂发生矛盾，杨某用刀砍坏了曹某新换的一楼卷闸门。

诉讼期间，曹某于2010年2月2日向该镇土地管理所递交了交纳土地出让金申请，但双方转让房地产事项未经有批准权的人民政府批准。

杨某诉称：本案讼争房屋买卖前没有土地证，且该房屋所占土地为国有划拨土地，根据城市房地产管理法第四十条、划拨土地使用权管理暂行办法第七条的规定，该房屋转让行为违法，应属无效行为。请求人民法院判决确认其与曹某之间的房屋买卖合同无效，并由曹某按原状向其返还某镇某街道55号房屋。

【评析】

本案案情并不复杂，但就划拨土地上的私有房屋能否转让存在两种不同意见： 种意见认为，可以转让，杨某与曹某签订的住宅楼买卖协议合法有效，应驳回杨某的诉讼请求;第二种意见认为，以划拨方式取得的国有土地使用权未经县级以上人民政府土地管理部门批准，不得转让，因杨某出售给曹某的房屋系私有房屋，而该房屋占用的土地系国有划拨土地，故杨某与曹某签订的住宅楼买卖协议无效，曹某应当将协议约定的房屋返还给杨某。

本案纠纷具有一定的典型性，关于本案的处理，笔者赞同 种意见，现以本案具体案情为依托，作如下分析：

案涉房屋系杨某自建取得，且已领取产权证书，依照物权法第三十九条规定，杨某对该房屋享有占有、使用、收益和处分的权利，故杨某将该房屋出售给曹某系其依法行使财产处分权。因此，杨某有权将其自建取得的私有房屋出售给曹某。但由于我国实行的是房地一体主义，在转让划拨土地上所建房屋产权时，需要将房、地同时转让，因此本案争议焦点是国有划拨土地上的私有房屋能否转让?对此问题，应包括两种情形：一种情形是房屋转让时，对划拨土地使用权转让已依法报请有批准权的人民政府审批同意;另一种情形是房屋转让时，划拨土地使用权未报请有批准权的人民政府审批。前种情形，按照我国城市房地产管理法的规定当属有效，在此不作赘述。第二种情形是否有效，司法实践中存在争议。笔者认为仍然有效，理由是：

一、符合合同效力补正原则

城市房地产管理法第四十条 款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院有关规定，报有批准权的人民政府审批”。可见，我国法律规定，划拨土地的使用权未经批准不得转让。但是，在司法实践中，未经批准办理土地使用权出让手续就转让划拨土地使用权，是一种常见现象。实务中，更多的则是先进行转让，再由划拨土地的受让方直接与政府办理土地出让手续。为此，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第12条明确规定：“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”即土地使用权人与受让方订立的转让合同应为有效合同。依此可见，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，未报请有批准权的人民政府审批同意，划拨土地使用权转让行为并不当然无效，可以通过效力补正。此种情形，符合合同效力补正原则。

二、不违反效力性强制规定

强制性规范区分为效力性强制规范和管理性强制规范(或取缔性规范)。所谓效力性强制规范，是指法律、行政法规明确规定违反了这些禁止性规定后将导致合同无效或者不成立，并且违反了这些禁止性规范后如果使合同继续有效将损害 利益和社会公共利益。所谓管理性强制规范或取缔性规范，是指法律、行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害 或者社会公共利益，而只是损害当事人利益的规范。以上可见，只有违反效力性强制规定的合同才无效。

物权法 百三十七条 款规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”依该法可知，目前我国的建设用地使用权取得方式主要有两种：一种是以土地使用权划拨方式取得，即经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用;另一种是以土地使用权出让方式取得，即 将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向 支付土地使用权出让金。本案讼争私有房屋所使用的土地为划拨方式取得。物权法 百四十三条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠予或者抵押，但法律另有规定的除外。”城市房地产管理法第四十条 款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照 有关规定缴纳土地使用权出让金。”同时，该法第六十一条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记。”依据上述法律可知，我国法律对以划拨方式取得的土地使用权并未禁止转让，只要当事人履行了相关的法定手续，仍然可以将其转让。

本案中，住宅楼买卖协议的目的是转移房屋所有权，尚未改变土地使用权的性质，未损害 利益和社会公共利益。因此，城市房地产管理法第四十条、第六十一条的规定，均属于管理性强制规定而不属于效力性强制规定，违反该类规定并不导致合同无效，只是应当受到行政主管部门的行政处罚。该案中，双方当事人已经在协议中明确约定了土地使用权转让及土地出让金缴纳事宜，且依据上述法律该约定并不违反法律规定，所以，杨某以签订住宅楼买卖协议时该房屋所占土地系国有划拨土地不能转让为由，主张房屋买卖协议无效，理由不能成立。

三、符合合同的生效要件和合同法的立法目的

合同法第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”民法通则第五十五条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：(一)行为人具有相应的民事行为能力;(二)意思表示真实;(三)不违反法律或者社会公共利益。”本案中，杨某与曹某均具有相应的民事行为能力，且双方关于房屋买卖意思表示真实。虽案涉房屋所占土地为国有划拨土地，城市房地产管理法规定此类土地在转让时，应当报有批准权的人民政府审批，但政府的审批不是对土地使用权转让合同或房屋买卖合同的审批，而是对国有划拨土地使用权实际发生转移的审批，故政府的审批不是此类合同成立的生效要件。因此，杨某与曹某签订的住宅楼买卖协议，无需办理登记或审批手续，双方订立时即已生效。

合同法 条规定：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。”可见合同法的立法宗旨，就是维护经济运行秩序，规范市场主体在经济活动中的父易关系，保证交易安全，从而维护当事人的合法权益和促进经济社会的繁荣发展。而本案中的债权转让本质上是一种交易行为，从鼓励交易、增加社会财富的角度出发，只要不违反法律的强行性规定、不对 利益和社会公共利益造成损害，就应当允许债权在当事人之间进行转让。因此，确认杨某与曹某签订的住宅楼买卖协议有效，也符合合同法的立法宗旨。此外，杨某在将案涉房屋交付给曹某后又恶意毁约，亦有违诚实信用原则。

综上，笔者认为，划拨土地上的私有房屋均可以转让，房屋买卖双方签订的房屋买卖合同并不因为该划拨土地使用权转让是否报请有批准权的人民政府审批同意而影响其效力。

【作者简介】

吴环，单位为安徽省宣城市中级人民法院。

案例来源：北大法律信息网


 

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