土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度。我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农村集体所有制两种形式。作为土
地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在 土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用本是发生在 和农村集体之间的所有权转移，是
为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，给农村集体和个人补偿后，将农村集体所有土地转变为 所有。在此过程中，涉及到 、集体
和农民三者的利益，转变所有权的过程也就演变成三者之间的博弈。
1 农地征用的规模化及我国相应的土地征用程序规定
近年来，随着大中城市周边地区小城镇的数目增多、扩张和城市化进程的加快，土地开发和利用作为带动经济发展的一项重要措施为我国经济繁荣提供了持
久动力。据 24个省(区、市)的统计，2002年各类园区规划占地面积已达3.60万km2，超过了现有城市的建设面积总量。甘肃省查出超越划拨范围供地、违规
低价出让土地、经营性土地使用权未实施招拍挂、未批先用、农地非法转用、非法圈占农民土地、划拨土地、集体土地非法转让用于房地产开发、违规批准设立
园区等9类4 336宗违法案件，涉及土地面积1103.90hm2。
《中华人民共和国土地管理法实施细则》第23条规定：“能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目涉及农用地的，按照下列规定办理：在建设项目可
行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出
具的建设项目用地预审报告。”然后，“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地
行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案)，经市、县人民政府审核同意
后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征用土地的
人民政府在批准征用土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。农用地转用方案、
补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。”[1]
2 我国土地征用程序中存在忽视农民合法权益的表现
上述法律关于征地程序的规定不可谓不详尽，但从建设项目的论证，到征用农地方案的批准，整个过程始终没有农民的事情。而这些建设项目既然要征用农
民的土地才能上马，为什么不把征询当地农民的意见、征得当地农民的同意作为项目论证的一个部分呢?为什么征用农民土地的方案只要“有批准权的人民政府
批准”，而没有一个让农民“批准”的程序呢?即使农民有义务服从 建设大局的利益，法律也不可以否认在政府批准征地之前农民拥有拒绝中止承包合同的
权利;[2]农民的这一权利是《中华人民共和国农村土地承包法》规定的：该法第二章第20条规定，耕地的承包期为30年;第25条规定 机关及其工作人员不
得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。《中华人民共和国合同法》规定：合同的订立、履行、变更、终止、解除等都必须由当事人协商一致。
所以，新的征地办法应该明确规定在征地过程中农民的这一权利，同时应规定如何协调征地双方发生冲突时解决问题的办法，最好是把对矛盾的仲裁权交给法院
，以此来凸显政府依法行政的决心。[3]
此外，现行《土地管理法实施细则》也没有规定在征地方案形成和批准过程中作为合同当事人的农民在土地承包合同中止时要求补偿的权利，现行法律规定
的征地补偿标准等是由单方面决定并“公告”的。《土地管理法实施细则》第25条规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府
组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地
的乡(镇)、村予以公告。”
当然，《土地管理法实施细则》也有一个征求农民意见的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补
偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。” [4]但是，这个征求意见的行为被明确规
定在有权部门批准征用土地方案之后，实际上，在有关部门拟订了补偿、安置方案之后，这种“民主作风”很容易流于形式。
结果正是如此，《土地管理法实施细则》第25条实际上明确作出了一条很“硬”的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。”对“有
争议的”征地问题要由作为征地方而且为强势一方的政府来“协调”，这种所谓协调，结果可想而知。“协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补
偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”[5]既然补偿帮助标准是政府有关部门单方面决定并公告出来的，有争议也只能是农民有不同意见，而为了不影响“
建设”、不能“影响”征用土地方案的实施，结果往往是忽视了农民的权利。
3 完善征地程序，规范征地行为制度，保证被征地农民的知情权和参与权，加强政府征地的透明度
《土地管理法》第48条规定：“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
