农民房屋拆迁主要问题及救济路径

　　国务院2011年1月21日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，使国有土地上房屋的拆迁已有法可依。但集体土地上农民房屋的拆迁至今仍处于“真空”地带。随着农村城镇化进程的加快，由农民房屋拆迁所引发的各种矛盾和冲突必呈上升趋势，由此，对农民房屋拆迁问题的一系列探索和思考就成为必要。

　　农民房屋拆迁中存在的主要问题

　　法制不健全。迄今为止，我国还没有一部专门规范农民房屋拆迁的法律法规，仅有国务院颁布的针对城市房屋拆迁的行政法规——《国有土地上房屋征收与补偿条例》可仿效。长期以来，对农民宅基地的使用权保护以及房屋的私有财产权保护，一直没有专门的法律界定而采取忽略或放任态度。在现有的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。根据《立法法》第七条的规定，涉及公民基本权益的调整，只能由基本法律完成。而根据《宪法》第六十二条的规定，基本法律的制定主体只能是 人民代表大会。当前，部分地方政府及有关部门以行政文件、通知等方式擅自拟定有关农民房屋的拆迁方案及补偿、安置标准，是不法的行为。

　　政府角色扮演不当。从法理上讲，政府是人民依法选举产生的，其应该全心全意地为百姓谋福利。政府如果不能代表民众的利益，就失去了存在的理由和意义。农民房屋的拆迁中，政府应且只应扮演“守夜人”的角色，全方位搞好“后勤服务”工作。笔者认为，无论是维护公共利益，还是商业运作，政府都不能置自己的服务型角色于不顾而“尽情”发挥和施展它的权力力量。现实中，部分地方政府常常利用行政权力将低价征收来的农民土地高价出售给商家、企业使用，或者用地人通过给政府某些好处后低价使用土地，实际上政府已经充当了合伙人的角色。个别政府甚至亲自组织、参与农民房屋拆迁，充分反映了政府角色扮演不当。

　　政府法治意识淡薄。一个政府有没有法治观念，主要应看该政府是否遵循法律至上，是否依法办事，是否切实呵护和保障老百姓权益。在实践层面，要看政府是如何对待和认识公权力的——是把公权力看作为小团体谋利的工具，还是为民众谋福利的方式?如是小团体利益的攫取者，它就会置民众疾苦于不顾而尽情施展它的权术，这是一种权力的扩张型意识;反之，政府在公权力的使用上会格外小心，时时关注、呵护民众的权益，这是一种权力的服务型意识。2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，表明了全面推进依法行政、建设法治政府的决心。法治政府要求政府依法行政，使权力的行使以“公共利益为依归”。①当前，尤其是在农村，个别政府常常把手中的权力视为“刀把子”，为所欲为，反映了政府法治意识的淡薄和缺位。

　　农民权益损失大。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”②当前，农民房屋拆迁无序的直接后果 是导致农民权益受到严重损失。一是农民的房屋拆迁补偿、安置得不到保障或及时保障;二是农民的公平受偿权受到不当限制;三是行政机关不当干预，非法剥夺了农民的诉讼权;四是农民的房屋拆迁补偿、安置不合理，补偿款明显偏低，安置有失公允;五是法院受制于党委、政府，导致判决不公;六是对于宅基地使用权的补偿不够重视。受到不公正待遇的农民往往采取 端方式对抗拆迁，如聚众闹事、暴力抵制甚至“自焚”等，既严重损害了自身的人身权利，又严重影响了党和政府的形象，导致了社会的不安定，与我国建设和谐社会的要求和目标背道而驰。

　　救济的基本路径

　　加强农民房屋拆迁立法。根据有关法律规定，涉及基本权益的立法，只能由 人大享有立法权。考虑到中国地域化特征，目前要制定一部通行 的农民房屋拆迁的法律尚不现实。但 人大可通过修改《物权法》对有关内容作出原则性规定。如规定政府不得参与拆迁原则，先补偿、安置后拆迁原则，补偿、安置的公正原则等。具体操作层面上， 人大可授权省级人大通过地方立法来逐步落实。

　　一、规范农民房屋拆迁主体。农民房屋的拆迁主体只能是开发商。笔者认为，立法中规定由开发商担任农民房屋拆迁的主体是成立的。这有利于开发商与农民之间平等民事关系的形成，便于农民争取自己的权益;有利于政府监管职责的发挥，特别是其服务职责的发挥;便于法院依法维护双方的民事权益;有利于在全社会树立法治观念，建设法治 。

　　二、规定农民房屋拆迁应遵循的程序。程序正义才能实现实质正义。农民房屋拆迁可遵循以下路径：先由集体(村委会)收回农民的土地(宅基地)使用权，开发商从集体(村委会)购买土地使用权并交付土地出让金(价款由村民大会协商确定)，由集体(村委会)统一管理该出让金;集体(村委会)所得该资金应给予农民因土地使用权的提前收回合理的补偿。补偿标准可参照土地的年收益来计算，计算公式为：￥=每亩土地的年收益×提前收回的年限。使用权的补偿解决后，地上物——房屋的补偿、安置即相对容易办理。对于因种种原因不需安置房的农民，则采用对拟拆房屋经济补偿的方式办理，具体事项由双方酌情协商补付，但必须考虑和满足农民的重购成本。对于需要安置房、开发商又能为农民提供的，原则上所提供住房质地应高于农民原住房;开发商拟建的农民住房，应达到当地被拆迁农民住房的上等水平，就高不就低，等等。另外，还应考虑农民的“怀旧”心理，对生于斯长于斯的他们来说，要改变其生活环境，总会有一些依恋，这也是人之常情。这方面作一些适当补偿也是应该的。遗憾的是该问题长期被忽视。

　　三、界定政府违法从事房屋拆迁的法律责任。在农民房屋拆迁的实际操作过程中，政府的违法行为主要表现在以下四个方面：一是层层转授行政权，使农民房屋拆迁补偿、安置得不到有效保障;二是行政行为缺乏法律边界，农民的公平受偿权受到不当限制;三是行政机关不当干预，非法剥夺了农民的诉权;四是恣意放大行政权力。对于政府的违法行为，应依法施以相应的制裁和惩罚。即，对政府及有关人员轻则进行行政处罚，构成犯罪则应追究刑事责任(单位则处以罚金)。

　　加强宣传和教育，使政府树立正确的角色意识、法治意识，不断增强农民的维权观念。

　　一、使政府树立正确的角色意识。此举意味着政府应定好自己的位，明确自己存在的目的，合理行使自己的权力。无论是公益性还是非公益性拆迁，政府都只能扮演服务性角色，不能代表农民签订合同，更不能武断意定拆迁补偿、安置方案;若亲自参与、指挥拆迁，那就更是错上加错了。从法理上讲，政府的权力应特别受到限制。它的权力不应该无限扩张;一旦权力不受严格控制，滥用就是不可避免的。历史经验告诉我们，农民对开发商与政府的微妙关系十分“敏感”。对于政府的工作，农民的心理期盼趋于“无穷大”。稍有不慎，就会引起农民心理的失衡。因此，要加大宣传和教育力度，使政府在农民房屋的具体拆迁上做到思想上自律，行为上自觉。

　　二、使政府树立正确的法治意识。在农民房屋拆迁工作中，政府应树立尊重和保障人权的观念，坚持以人为本，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实依法维护人民群众的合法权益。德沃金曾说：“政府如果不认真对待各种权利，就不会认真对待法律。”③实务中，政府应积 依法维护公平与正义;依法加强对拆迁人的行政管理和监督，规范拆迁行为，建立良好的农民房屋拆迁秩序，化解农民房屋拆迁纠纷。政府应坚决摈弃“土地财政”的经济发展模式，树立正确的“政绩意识”，依法处理好经济发展与环境的关系，依法处理好经济发展与尊重人权的关系，做到破坏环境的事不做、侵犯农民权益的事不为，真正依法行政、依法办事，树立法治政府的良好形象。

　　三、不断增强农民的维权观念。在农村，由于交通不便、信息闭塞及相关阅历和知识的匮乏，加上农民本身的弱势地位，造成其对“打官司”缺乏基本的物质和精神基础。一是对法的知晓不甚了了。黑格尔认为，“从自我意识的权利方面说，法律必须普遍地为人知晓，然后它才有拘束力。”“法与自由有关，是对人最神圣的东西，如果要对人发生拘束力，人本身就必须知道它”④;二是对诉讼的时间和方式缺乏及时和准确的掌控;三是个别法官对农民的诉讼缺乏足够的重视和关爱;四是受到政府“公权力”的非法强力干预。鉴于此，培养、扶持农民的维权氛围、维权观念异常重要。可以通过广播、电视、网络等媒介大力加强法治宣传，或通过法治讲座、巡回审判等方式提高农民的维权观念，使他们懂得如何依法维护其正当权益。