国有土地上房屋征收与补偿条例释义（逐条解释2-5条）

第二条　为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

【释义】 本条是关于征收房屋的前提、条例适用范围及对被征收人给予公平补偿的规定。

一、征收房屋的前提

本条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。这就明确了实施房屋征收的前提。该规定主要依据的是宪法和有关法律：一是《宪法》第十三条第三款规定， 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。二是《物权法》第四十二条 款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。三是《城市房地产管理法》第六条规定，为了公共利益的需要， 可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

二、适用范围

本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收。国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和《土地管理法》调整的。根据《宪法》和《物权法》的有关规定，城市的土地，属于 所有。法律规定属于 所有的农村和城市郊区的土地，属于 所有。原拆迁条例适用于城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁活动，本条例适用于国有土地上房屋征收活动，但不限于城市规划区内。

从法律上讲，本条例应当只适用于被征收房屋所有权人，但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况，既依法维护好其合法权益，又符合法律的基本精神。征收导致所有权的丧失，从法律关系上讲，给予补偿的应当是被征收房屋所有权人，而不应对承租人补偿。但实践中承租情况较复杂，承租人分为公房承租人和私房承租人。从目前 情况看，城镇居民住房自有率已经达到80%，拆迁中涉及的公房承租的比例不大。公房分为政府直管公房和单位自管公房。政府直管公房由于所有权本就属于政府，理应不属于本条例适用范围。但由于公房承租是历史形成的，关系到承租人的基本生活生存条件，当其承租的房屋被征收时，必须切实维护好这部分人的合法权益。从实践情况看，为了保障公房承租人生活水平不降低，各地采取了先房改再拆迁等多种措施，对公房承租人的权益予以保护，这样做是合适的，是以人为本的。考虑到实践中各地公房情况不同，形成的历史原因不同，各地政府对承租人的保护政策也不同，对公房承租人的补偿问题，难以在 层面上做出统一规定，还是由各地政府根据实际情况制定有关政策为宜。至于私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系。《合同法》第九十四条规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同， 征收导致租赁合同无法履行的，作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权，可以直接根据《合同法》第九十六条规定通知承租人解除合同，自通知到达承租人时合同即解除。在因征收不能实现合同目的的情形下，对承租人如何进行补偿，可以在租赁合同中约定。综合上述情况，本条例没有对承租人的补偿作出规定，对公房承租人的补偿问题，各地可以自行制定办法，对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决。

三、公平补偿

本条强调征收国有土地上单位、个人的房屋的，应当对被征收人给予公平补偿。公平补偿，一方面是指补偿与被征收财产价值相当，体现了政府征收虽然有强制性，但是在补偿上不应让为公共利益作出贡献的被征收人吃亏;另一方面是指对全体被征收人应当适用统一的标准，体现被征收人之间的公平。

从其他 和地区的立法经验看，对被征收财产补偿的规定有合理补偿、正当补偿、公平补偿、相当补偿等。采用公平补偿的 和地区主要有法国、瑞典、波兰、新加坡、印度、菲律宾、巴西、我国台湾地区等。

公平补偿是依赖相应的标准和规则而存在的。本条例从补偿范围、补偿方式、补偿标准、补偿程序、住房保障等各方面对被征收人的补偿作出了具体规定，就是为了保障补偿公平。只有通过公平补偿，保护被征收群众的利益，使房屋被征收的群众居住条件有改善、原有生活水平不降低，才能统筹兼顾工业化、城镇化建设和房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。

第三条　房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

【释义】 本条是关于房屋征收与补偿工作的基本原则的规定。房屋征收与补偿工作应当遵循以下三个方面的原则：

一、决策民主的原则

依法行政是依法治国的重要内容。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发(2010]33号)明确，要加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。据此，条例的规定充分体现了决策民主原则，如在房屋征收与补偿工作中，要求所有因公共利益需要，确需征收房屋的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，并经本级人民代表大会审议通过。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。市、县级人民政府应当就征收补偿方案组织有关部门论证，并征求公众意见。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案等。这些规定，都是决策民主原则的具体体现。

二、程序正当的原则

程序正当就是要求政府要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。如在房屋征收与补偿工作中，赋予被征收人在征收补偿方案制定与修改、房屋征收评估办法的制定、房地产价格评估机构的选择、补偿方式的选择等方面的知情权、参与权。同时，赋予被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等环节的行政救济权和司法救济权。所有这些规定都是为了让有关各方能有机会在过程中表达诉求、发表意见，而程序正当是实现这一目的重要保障，也是做好群众工作，顺利推进工作的重要条件。

三、结果公开的原则

为了避免征收补偿过程中的暗箱操作，做到公开透明、公平公正，以确保房屋征收与补偿工作的顺利开展，本条明确规定了结果公开的原则。按照该原则的要求，本条例规定了一系列具体的制度措施。例如，在房屋征收与补偿工作中，要求征收补偿方案应当公布，征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当公布，房屋征收决定应当公告，房屋的权属等调查结果应当公布，补偿决定应当公告，分户补偿情况应当公布，对征收补偿费用管理和使用情况的审计结果应当公布等。这样规定既有利于社会各界加强对政府征收与补偿行为的监督，也有利于被征收人之间相互了解情况，防止不公平、不公正的现象发生，也是相信群众、把工作交给群众、接受群众评判，真正走群众路线的重要体现。

其实房屋征收与补偿应当遵循的原则还有一个，就是公平补偿。从立法用意来讲，为了加重补偿一定要公平的分量，立法时特意把它放到了第二条，公平补偿与上述三个原则共同构成了一个整体，贯穿于房屋征收与补偿的整个工作过程。

第四条　市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

【释义】 本条是关于管理体制的规定。

本条的规定包括三层含义：一是房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府;二是房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施;三是市、县级人民政府有关部门应当按照职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

一、房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府。

这里的“市、县级人民政府”是指：一是市级人民政府，主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等;二是县级人民政府，主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。

按照原拆迁条例的规定，取得房屋拆许可证的建设单位是拆迁人，这是由当时的历史条件所决定的。从近几年的实践看，由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关，容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。因此，本条例改变了以前由建设单位拆迁的做法，规定市、县级人民政府是征收与补偿的主体，由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。

按照本条例的规定，设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权。这两级人民政府在征收权限划分上，各自承担什么样的职责，原则上由设区的市人民政府确定。从有利于征收行为有效实施的角度出发，房屋征收权由区级人民政府行使较为适宜，这有利于强化属地管理责任，在纠纷发生后，可以依法、及时、就地解决，在节约成本的同时，维护被征收人的合法权益。区级人民政府行使征收权的，设区的市人民政府应当明确市、区两级人民政府在房屋征收权方面的职责分工，并切实履行好监督职责。

市、县级人民政府的职责主要有：组织有关部门论证和公布征收补偿方案，征求公众意见(第十条);对征收补偿方案的征求意见情况和修改情况进行公布，以及因旧城区改建需要征收房屋，多数人不同意情况下举行听证会(第十一条);对房屋征收进行社会稳定风险评估(第十二条);依法作出房屋征收决定并公布(第十三条);制定房屋征收的补助和奖励办法(第十七条);组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认证和处理(第二十四条);依法作出房屋征收补偿决定(第二十六条)等。

二、市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收补偿工作。

房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体应当是政府。房屋征收与以前的房屋拆迁不同，房屋征收决定、补偿决定、申请人民法院强制执行都将以政府名义作出。鉴于我国对房地产实行属地化管理原则，房屋征收与补偿工作量大面广，情况复杂，涉及被征收人的切身利益以及地方经济发展和社会稳定，以地方人民政府设立或者确定一个专门的部门负责房屋征收补偿工作为宜。同时，考虑到目前地方机构设置和职能分工不同，本条例规定市、县级人民政府确定一个房屋征收部门具体负责房屋征收的组织实施工作。房屋征收部门的设置可以有以下两种形式：一是市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门;二是在现有的部门(如房地产管理部门、建设主管部门)中，确定一个部门作为房屋征收部门。

设区的市所辖的区级人民政府行使征收权的，设区的市人民政府房屋征收部门应当加强对区级人民政府房屋征收部门的监督，特别是在征收计划、法规政策、征收补偿方案、补偿资金使用等方面的监督。区级人民政府房屋征收部门可负责具体实施。

房屋征收部门的职责主要有：委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对委托实施的房屋征收与补偿行为负责监督(第五条);拟定征收补偿方案，并报市、县级人民政府(第十条);组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并公布调查结果(第十五条);书面通知有关部门暂停办理房屋征收范围内的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续(第十六条);与被征收人签订补偿协议(第二十五条);与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，报请作出决定的市、县级人民政府作出补偿决定(第二十六条);依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布(第二十九条)等。

三、地方人民政府有关部门在房屋征收补偿工作中互相配合。

房屋征收是一个系统工程，涉及诸多方面的工作，需要政府相关部门的互相配合。例如，征收补偿中的有关工作涉及发展改革、财政等综合部门;土地使用权手续的办理，涉及土地行政主管部门;暂停办理相关手续，涉及规划、建设、房地产以及工商、税务等行政主管部门;文物古迹保护，涉及到文物行政主管部门;非住宅房屋认定，涉及工商、税务等行政主管部门。政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，相互配合、相互协调，保障房屋征收工作的顺利进行。#p#拆迁补偿条例解释2#e#