行政诉讼律师：征地制度改革应注意的几个问题

专注征地行政的 北京楹庭律师事务所

在行政过程中，很多企业对企业用地、房屋等了解不够，造成很多企业在行政中和行政方提供的内容对不上，造成企业无法估算补偿，最后拿到补偿低。北京楹庭律师事务所主任、政企纠纷法律研究专业律师董国女律师通为大家解析：

一、明确征地制度改革的目标

我国征地制度改革了若干次，对于加强土地管理，促进社会经济发展发挥了积极的作用，但由此而来的负面效应也是明显的，这次改革要兴利除弊，将以下三方面作为改革的目标：

1、控制征地规模，从严保护耕地

人多地少，是我国的基本国情。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。从严保护耕地，控制征地规模，是改革征地制度的首要目标。要吸取近20年来我国圈地运动每隔几年反弹一次的教训，真正建立世界上最严格的征地管理制度，从制度上防范第四次、第五次……圈地运动的再度出现。4月9日，国土资源部发布2003年中国国土资源公报，1997年底中国耕地19.51亿亩，至2003年6月底全国耕地总量为18.51亿亩，减少耕地1亿亩，锐减速度惊人，我国的耕地资源状况再也经不起圈地运动的折腾了!控制征地规模的重要问题是各级政府必须真正建立科学的发展观，各级组织对下级科学的考核机制，有效约束各级政府对耕地的滥用。

2、维护集体土地财产权，保障失地农民生存权

农村集体土地具有资源属性和资产属性。农村集体土地的所有权属农村集体经济组织，所有权的体现包括占有、使用、收益和处分的权利，农村集体土地所有权即农民财产权。但是《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织或村民委员会(村民小组)经营、管理。”实质上是农民集体土地产权主体不健全、虚置或缺位的表现。在立法中应明确农村集体经济组织设立的名称、形式，行使农村集体土地产权主体的职责以及农村集体经济组织成员的权利、义务等，确立依法对农村集体土地的占有、使用、收益和处分的权利。

农村集体土地是农民生存的重要载体，对其土地征占用后，农民失去了土地，失去了赖以生存的生产资料，按2003年我国人均耕地0.095公顷和征地补偿安置费标准上线计算，被征地农民只能得到等产值14倍的补偿，即维持14年的最基本生活。农民集体土地使用寿命远不止14年，农民对土地依赖也不止14年。因此，改革征地制度必须以保障失地农民生存权为前题，建立失地农民长效的生存保障机制。

3、注意理论创新，注重可操作性

法律是对实践经验的总结和提高，土地管理新情况和新问题不断出现，为了避免征地制度立法出现滞后实际和立法缺陷，必须高度重视征地制度改革的理论创新，用创新的理论指导立法的前瞻性和法制的稳定性。

法制的效力在于民众的可遵循性，执法工作者的可操作性。我国征地区域和对象差异性很大，诸如经济发展水平、农民人均耕地、过去被征地规模、农民群众生存与耕地的相关性等等。

如果其征地补偿安置规定一个模式，一个标准，就很难操作。因此，在征地制度改革上，一定要在创新的理论指导下，以解决过去征地制度中的缺陷为目标，以基层土地管理工作者具有实施的操作性为落脚点。要在深入、全面调研的基础上集思广益、多形式征求意见，要认真听取专家、开发商、地方政府干部、土地管理一线人员、农村干部、农民代表的意见。制定征地原则性的法律规范，给省市地方立法留下一定的法律空间，使制定的具体规定具有可操作性，达到改革征地制度的目标。

二、对土地的征用与征收问题

对土地的征用和征收是我国征地制度改革的重大课题，不管从理论上、界定上和实际操作上都面临着许多要认真研究、慎重对待的重要问题。

我国《辞海》对“征用”一词的解释：“国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。”对“征收”一词的解释：“国家依法将土地或其他生产资料收作国有的措施。”全国人大常委会副委员长王兆国在十届全国人大二次会议上作宪法修正案(草案)说明时指出，征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。对此，要解决好以下几个问题：

1、严格界定征收、征用的范围

国土资源部国土资发[2003]388号文件指出“改革完善现行的征地制度，严格界定公益性、经营性建设用地，区分土地征收与征用”。但是公益性、经营性具有抽象性、动态性和非特定性，我国土地管理法律规定的征用土地就是新宪法征收的范畴，由于我国市场经济体制尚未完全健全，公益性用地与经营性用地有的很好区分，有的很难区分，有的项目是公益用地，但却经营利为目的。比如学校、医院用地，到底是公益用地，还是经营用地?政府为了普及九年制义务教育所需的建设用地，可以征收办法获取，民营学校用，多数具有营利性，以及何种方式征地呢?因此，对项目用地的征收、征用一定要严格、准确界定，否则，或不好具体操作，或被用地者钻空子，应将公益性用地——列举界定，并作相应的具体限定。

2、征收和征用的补偿标准差异性问题

从理论上讲，对农村集体土地的征收，是集体土地所有权转为国有土地所有权，是农村集体土地财产权的完全丧失;征用是农村集体土地使用权的让渡，其所有权没有转移，即农村集体土地财产权没有完全丧失。因此，前者的补偿标准应比后者高;从实际情况看，农民群众更看重的是提高补偿标准，不管是征收还是征用，其补偿标准要一致，否则，会出现同一地区，甚至于同一农村集体经济组织内，公益用地的征收与经营性用地的征用，其征地补偿标准不一致，是很难顺利实施的。不少学者的观点是，征收是国家公益事业需要，即政府征地;征用是营利项目的需要，即单位和个人征地。其征地补偿标准后者应比前者高。这样被征地农民对政府的特权更难接受。他们不愿意牺牲农村集体和个人利益而为公益事业去作奉献，这种区分实质上是政府对他们财科权的部分剥夺。因此，在征收和征用补偿标准上要以对等的土地法律关系理论为基础去制定方案。

三、征地补偿安置模式及标准问题

我国征地补偿安置多年来的形式是，由土地补偿费、安置补助费、青苗附着物补偿费三部分组成。前两项是以前三年该耕地年产值的一定倍数计算。在人员安置上以招工安置进企业为主，近几年企业改制，多数征地农民工已下岗，因此，其人员安置基本上是以货币方式一次性安置。纵观我国第一部《土地管理法》颁布后二十多年的征地补偿和安置模式，随着市场经济的建立，企业改革、物价上涨、银行利率多次下调等原因，使几千万被征地农民成为“务农无地，上班无岗，低保无分”的三无农民，给他们带来了很大的生存问题，给社会带来了很大的不稳定。因此，对征用农村集体土地的合理补偿，对失地农民的有效安置是征地制度改革的重点，也是改革的难点。建议：[page]

1、处理好三个关系

一是与过去征地补偿安置的关系，若补偿安置标准大幅度提高与过去的反差过大，会引起以往被征地农民心理失衡，引发他们的不满，产生群体性矛盾。如果提高补偿安置标准较大，则要与解决过去失地农民问题相结合。比如，建立失地农民最低生活费补偿制度等。二是促进社会经济发展与维护失地农民生存权的关系。征地成本过高，社会经济发展的项目受影响，会给发展带来不利影响。因此，征地补偿安置标准提高要适度。三是征收与征用补偿标准的关系，若实行“双轨制”，容易导致补偿不公平，难以实施。

2、沿袭过去土地补偿费、安置补助费、青苗附着物补偿费为宜

现行土地管理法律中的土地补偿费是对农村集体土地财产权的补偿，安置补助费是对失地农民的安置费用，青苗附着物补偿费是对农民群众个体在土地上投入的损失补偿。这三项补偿(补助)是对征地(项目)的全面补偿，没有漏项，只存在补偿标准的问题。

3、创建有效的安置模式

在安置模式的选择上，要以维护失地农民的生存权和发展权为前提。一是要多渠道安置：(1)货币安置，即一次性付给失地农民的安置费，相当于国有企业改革买断职工工龄;(2)留地安置，对于农村集体经济组织的耕地被全部征用后，留下一部分给该集体经济组织作为建设用地开发经营，其收益用作失地农民的安置费用;(3)农业安置，对于耕地部分被征用，剩余耕地人均占有量大，通过调整承包地的方式安置失地农民，其安置费用用于该集体经济组织改善农业生产条件等投入;(4)农民转市民安置，对于耕地被征用后人均耕地少，则将一部分农民转为城市居民，享受城市居民同等待遇，包括参加养老保险、医疗保险、失业保险、享受最低生活保障、再就业优惠政策等，所需资金由安置费和政府的土地收益等方面筹集;(5)入股安置，对于一些经营效益好的征地项目，符合条件的失地农民进企业务工，并以征用土地费入股，使失地农民既有务工收入，又分企业红利。

4、提高土地补偿、安置费标准问题

过去征地费用实行补偿、补助方式，是不公平的，从某方面看，是侵犯农民财产权的表现。要改征地补偿为征地赔偿。征地赔偿应该体现具有土地所有权和使用权的物化价值。农户住房拆迁安置费，应与被拆迁住房投入的建筑装修成本或重置价基本相当。其征地赔偿费的计算方案建议如下：

土地赔偿费仍以耕地的年产值计算。耕地的年产值以统计部门抽样调查的不同类区(一个县划五至十个类区为宜)不同种植结构的前三年的平均产值为依据，提高赔偿的倍数，土地赔偿费为年产值十至十五倍，需要安置的每个农业人口的安置费为年产值的十至十五倍。其土地赔偿费用作为建立失地农民培训、医疗保险、最低生活费保障等方面的开支;安置费作为失地农民自主选择安置渠道的经费。

至于以农地基准地价为标准测算征地补偿费从理论上更科学、合理，但目前操作不了，一是全国基本上没有制定农地基准地价，而且短期内也制定不了，二是没有农地地价评估机构。

四、征地制度改革要精简手续程序，降低管理成本

目前的征地报批，表现为三多一长。一是征地前置条件多：要有城镇建设规划许可，要有林地审批认可，要有建设项目计划，要有矿产资源压覆报告，要有地质灾害评估报告等等;二是层层审核、审批多。国土资源部门报县政府，再报市政府，再报省政府，有的还要报国务院，审批后又一级一级地向下转;三是报件材料多，重复内容多，报件材料需十多个，而且上级要求还在增加;四是报批周期长，一个建设用地项目，从申请受理，到交地少则二三个月，多则半年到一年，不知要耗费多少人力、物力、财力，对正常的经济建设带来的影响有多大，行政管理成本增加，国土资源部门的社会形象受到影响。既然国家已赋予国土资源部门对经济的宏观调控职能，对过去征地确立的那么多前置条件应该清理，该砍的坚决砍，否则，国土资源部门履行的是办征地手续的义务，哪有宏观调控的职能体现。今后的征地制度改革应跳出制度严格等于程序繁琐的怪圈，精简程序，减少和降低审批级次，减少前置条件，减少报件材料，提高行政效率，在征地上使国土资源部门展示出高效的形象。

五、关于征地的实施

征地制度改革不能忽视征地行为的实施。多年来，征地纠纷多，征地效率不高，征地管理成本高等方面的问题也要一并研究改革。

1、坚持公告公示征地模式

1999年1月1日实施的新《土地管理法》，改多年实行的协议征地为公告征地，解决了过去在征地补偿上的讨价还价，极大地提高了征地效率和力度，克服了征地补偿的暗箱操作，甚至出现的腐败行为。因此，征地制度改革不能走回头路，宜完善现有公告公示征地模式，可增加听证程序，充分听取和采纳被征地农村集体经济组织的合法、合理意见。

2、健全征地补偿安置争议处理制度

征地补偿安置争议是导致征地难的重要因素，我国的几部土地管理法都未能有效地解决这一难题。其解决办法：一是法规规定补偿安置标准应有利于维护被征地农民的生存权和发展观;二是在具体实施安置补偿标准时要公正、公开，严格依法、依政策;三是健全征地补偿安置争议调处制度，使之有法可依，有章可循;四是建立专门的征地安置补偿争议裁决机构，可以是行政机构，可以是司法机构，切忌将争议的调处职能授权具有征地职能的土地行政管理部门，这样，容易产生运动员和裁决员集于一身之嫌疑。

3、要体现征地法律的强制力

征地制度法规是国家依照有关程序制定，那么，它必须以国家强制力来保证其实现。我国《宪法》明确规定，农村集体土地可以依法征收或征用，实质上，我国农村集体土地的所有权、使用权具有限制性。我国处于社会主义初级阶段，社会经济发展任务很重，合理征用农村集体土地是不可避免的，因而，要确立非农业建设用地的发展权属国家的原则。在征地制度改革时，不能否定用国家强制力保证征地法规的实施。

董律师提醒：

行政需要全面专业的知识，需要对全局的把控，需要对法条的合理运用。即使我是一名有10多年诉讼经验的律师，也在不断地学习和更新，才能在一个个案件中冷静地分析并作出正确的判断。而对于非法学的人来说，这是一个庞大的课题，不能仅靠短时间查看几个案例几篇文章几个视频就可以达到的。所以在遇到任何行政问题的时候加以问问律师，在律师的指导下进行专业维权。