行政协议纠纷律师：白洋淀旁非法征地修建防洪堤

专注征地行政的 北京楹庭律师事务所

在行政过程中，很多企业对企业用地、房屋等了解不够，造成很多企业在行政中和行政方提供的内容对不上，造成企业无法估算补偿，最后拿到补偿低。北京楹庭律师事务所主任、政企纠纷法律研究专业律师董国女律师通为大家解析：

■ 核心提示

“人均减少一分地，祖祖辈辈都受益”，这是河北安新县征地中的一句动迁口号。

4年前，这个白洋淀区的小城开建防洪大堤;4年后，水利局的挖土机和百余占地农民僵持在麦田里。

让他们争执四年的是，当地政府一直拿不出合法的征地手续。而政府的解释是，防洪堤是“民心工程”，可以“边施工边办手续”。

与此同时，在几近干涸的白洋淀区建设防洪堤的必要性，也成为民间争论的焦点。为了加快工程进度，当地政府“偷梁换柱”伪造村民同意占地的决议书，并采取株连方式动迁，引起群众不满。□本报记者 孙旭阳 河北保定报道

郑文柱觉得自己被骗了：明明是会议签到，怎么成了占地方案通过的签字了?

这位河北安新大王镇张六村的村民代表，去年10月10日，参加镇里组织的防洪堤占地讨论会议，因不满补偿成为主要的反对者。

安新位于白洋淀畔，是传统的滞洪区。按照县政府的说法，对张六村征地，是为了扩建县城防洪堤。

而村民们质疑，这项“民心工程”却拿不出合法的征地手续。

3月24日，双方冲突升级，四辆受雇于县水利局的推土机驶向麦田，一百多村民围过来。

拖延的防洪堤工期

2003年立项、2005年开工的工程，曾因征地困难变更部分线路

村民们听说建防洪堤要征地，是4年前的事情了。

2005年年底，张六村300多户都收到了一张彩色宣传画，上面写着“人均减少一分地，祖祖辈辈都受益”。

据张六村村支书张立柱回忆，这些画是当年驻村的大王镇镇干部带给村里的。

为了防洪堤项目，安新县水利局局长齐海清说，他已折腾了多年。

2003年7月，河北省发改委批准了保定市计委关于安新县防洪堤的实施方案，设定的防洪标准为50年一遇。项目拟定总投资3288万元中，中央投资2630元，地方配套658万元。

保定市防汛抗旱指挥部的文件显示，安新县防洪堤的首批投资计划于2005年3月下达之后开工，但“工程进度严重滞后。”

2006年8月，安新县水利局以征地难为由，请示保定市防汛抗旱指挥部，要求对防洪堤工程进行变更，绕开征地困难的南六村，向北经由张六村和中六村之间穿过，总长7237米，比原线路增加576米。随后工程总投资追加至5133.6万元。

去年9月25日，保定市防汛抗旱指挥部下文至安新县水利局，批评安新县三年多来一直拖延工期，要求在2008年底前按质按量完工，于2009年2月底准备好竣工验收材料。

“2008年年底的竣工日期显然没有完成，这让我们压力很大。”齐海清说，目前已经修了一半大堤，上级定下的最新的竣工日期是今年汛期7月份之前，如果再完成不了，他7年的水利局长生涯，可能就此终结。

同时，大王镇的镇领导也被要求全力配合水利局的工作。镇长和镇党委书记都表示，他们已经很多天不能好好睡觉了，想到还有村民阻止征地，“心就像火烧一样。”

未办好的征地手续

防洪堤工程预计占用张六村基本农田约187亩，按相关规定须报国务院批准

“让他们拿出征地手续，什么民心工程，我看是不得民心。”3月25日，说起防洪堤工程，朱福来左手夹烟，右手用力挥动。

他是村里反对征地的带头人之一。前一天下午的冲突，朱福来并未在场。当时，他正和同伴在北京准备上访。

建防洪堤需要征地，不过，村民们想看的征地手续，一直没有出现。

在安新县水利局的前期评估书中显示，防洪堤工程共占用安新县土地517亩，预计占用张六村的土地210亩，其中基本农田约187亩。

按照《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》相关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田。确需占用基本农田并符合法律规定，涉及农用地转用和征用土地的，必须按法定程序报国务院批准。

3月26日，齐海清承认，目前，征地手续并未办好，“这是土地部门的工作”。

而安新县国土局地政股股长朱为民透露，征地审批的手续十分繁琐，像防洪堤这样的公益工程，可以一边建设一边审批，“没有明文规定，领导们都是这样领会的”。

该局用地股股长马增强说，安新县防洪堤的用地手续，即“一书四方案”(建设用地呈报说明书、农用地转用方案、征地方案、补充耕地方案、供地方案)，因“征地方案”一直没有办好，而无法呈送。

修堤目的之争

水利局长解释建堤是为保护群众生命安全，有村民怀疑村里土地将被征光用来搞商业开发

不过，防洪堤的修建，在一些村民看来“只是一个幌子”。

安新县紧邻华北最大淡水湖白洋淀。30年来，因来水量的锐减、上游水库的修建和地下水的超采，白洋淀曾数次几近干涸。到2006年10月底，白洋淀降至干淀水位并继续下降。

在此情况下，有村民不解，“白洋淀旁边还需要修防洪堤吗?”

在安新县水利局局长齐海清看来，建防洪堤正是为了保护群众的生命安全。

他解释，河北虽为中国最缺水的省份之一，但从长期的水文数据来看，是个旱涝无定的省份。

安新县国土资源局编印的一本关于防洪应急工程的评估报告中提到，新中国成立后，从1950年至1964年，安新县发生洪水灾害6次，其中1963年8月3日至9日，白洋淀上游地区普降大雨，防洪堤多处扒口分洪，安新县全境被淹，死亡34万人。

对这一数据，记者未能从其他权威途径核实到。目前安新县共有41万人。

为减少淀区分洪可能对县城造成的威胁，安新县政府2003年决定在县城旧防洪堤的基础上再新建6661米堤坝，形成对县城的合围式保护。

不过，朱福来还记得，2005年那份“人均减少一分地，祖祖辈辈都受益”的宣传画上，列举了修建防洪护城堤将带来的好处，其中提到：护城堤修好后，村子规划将归属安新城区，村民们将享受城镇居民的低保和社保;张六村地块吸引来投资商后，将优先在征地户之间招工，解决就业问题;企业扩张，房产商的开发，将大幅度提高村里地价。[page]

在一些村民看来，下一步，政府将征光村里的地，用来搞商业开发，将县城北扩，“要是没地了，我们只能饿死。”

大王镇镇长李爱军则表示，这些宣传内容是上一届镇政府所为，可能是为了减少修堤的阻力，宣传上不讲究方式导致的，“我们现在绝对没有把张六村划进城区的打算”。

不过，该县2005年—2020年的规划显示，安新县县城的北扩，一定会涉及张六村地界，规划部门对该地的描述是“用地充足”。安新县规划局一位副局长透露，该县城对城区的规划，一般都按照护城堤的走向设定。

签到表还是同意书?

一份村民代表会议记录上的签名，代表说是签到证明，镇领导说是表决签名

去年10月10日，张六村的征地提上日程。

大王镇镇长李爱军，出示了张六村当天召开的村民代表大会记录，上面有12位村民代表的签名，“这说明征地是得到村民代表同意的。”

这张记录显示，12位村民代表有10人同意征地方案，反对者为郑文柱和张福华。

3月25日，郑文柱和张福华表示，他们反对征地不假，但其签字，是为了签到，而不是对会议记录的认同。

“我们以前开会从不签到，那天开会来了十几个镇干部，说让我们先签到，证明到会的话，可以补20块钱的误工费。”郑文柱说，当时，那张签到纸是折叠的，只让代表们在下半部分签名，他还特意翻开看，发现上半部分内容是空白。

张福华还记得，他们一签完名，镇政府的干部就收起那张纸装进提包里了。

3月27日，其他6名曾在该纸上签字的村民代表，都向记者证实，当时是会前签到，而非镇、村干部所说的会后表决通过防洪堤占地方案的签字。

“征地本来应该召开大会听听村民的意见，村民大会不召开也就算了，干吗让我们村民代表背黑锅?”一位村民代表说，“去年冬天就应该进行的村委会换届选举，也被镇政府取消了。”

对此，大王镇镇长李爱军称，“一换届，麻烦太多，工作就不好进展了。”这同样是他解释张六村不开村民大会讨论征地方案的理由。

征地补偿的分歧

村民觉得征地补偿款太低，且没有补偿到户

村民们坚持认为签名遭“偷梁换柱”，他们被骗了，气愤的同时，对征地补偿方案本身也表示不满，觉得征地补偿款太低，且没有补偿到户。

在去年的村民代表会上，村支书张立柱宣读征地补偿方案时，郑文柱说他站起来表示反对，“支书告诉我，这是上级定下来的事，只对不错。”

按照补偿方案，张六村被占的耕地按16年收成，一亩地补11400元，所有补偿并不发放到户，由村委会控制，投入到公益事业中。被占耕地的村民，由村里从所属的700亩机动地中，按“占一亩补一亩二或一亩三”的标准划补。

会议结束后，镇领导和村干部到被占耕地的62户村民家做工作，许以宅基地、低保等条件，劝他们签下协议书，并按照一亩地1250元的青苗费领取补偿。

不签协议被“做思想工作”

冯家诊所被县卫生局查封，他说有人传话，签了征地协议，诊所就可照常营业

3月24日，当推土机开进张六村地块时，尚有4户村民没签协议：村民代表郑文柱、村诊所的医生冯小青、村民杨喜占、开超市的一户张姓人家。

现场录音显示，安新县公安局负责人在撤退前告诉村民，修防洪堤是利国利民的“民心工程”，不会因少数人的阻挠而终止，“今天的事情就算了，明天再阻止施工，是违法行为，后果自负。”

第二天上午，冯家诊所被安新县卫生局查封，理由是“场所只有40多平米，不够60平米的标准。”在此之前，该诊所曾被定为合作医疗点。

冯小青说，有人给他传话，签了征地协议，诊所就可照常营业。

当天进入张六村的，除了安新县卫生局的人员，工商、质检等部门也派员进入该村。开超市的张家被告知，工商部门怀疑超市里有假冒伪劣产品，有可能查封超市。在张家签了协议后，该危险不复存在。

另一位不愿签协议的杨喜占，姐夫在安新县某公司任经理。他说自己接到姐夫的电话，称县领导要求其做好小舅子的工作，否则就停职。

3月26日上午，杨喜占签了协议。

“我们镇政府的行政资源有限，必要时就要找其他部门配合。”李爱军证实，确有县卫生、工商和质检部门进村，为反对征地的村民“做工作”。镇政府为了顺利征地，也专门成立了数十人的工作组，包户开展工作。

安新县委一位官员表示，村民对征地如此抵触，出乎意料，“不排除有基层干部工作作风粗暴，引起群众抵触，我们一定批评教育。”

同时，带头上访的朱福来等人，也被一些村干部形容为目的不纯的煽动者。而朱福来则称，“如果村民信任我们可以帮大家争取权益，选我们上来，我们能拒绝吗?”

3月27日，张六村村委会公布获取土地补偿的总金额为210多万元，表示将按照村民意见决定是分发还是由村集体使用。

第二天，郑文柱签了征地协议。

唯一剩下的冯小青还在坚持。

“拿出征地手续来。”他还是那句话。

董律师提醒：

行政需要全面专业的知识，需要对全局的把控，需要对法条的合理运用。即使我是一名有10多年诉讼经验的律师，也在不断地学习和更新，才能在一个个案件中冷静地分析并作出正确的判断。而对于非法学的人来说，这是一个庞大的课题，不能仅靠短时间查看几个案例几篇文章几个视频就可以达到的。所以在遇到任何行政问题的时候加以问问律师，在律师的指导下进行专业维权。