A公司诉市政府和市国土资源局收回闲置土地案

案情简介：

2004年11月18日，A公司取得三河市燕郊国有土地使用权证，地类（用途）为综合，使用权面积为26176平方米（39.27亩），同日取得三国用（燕开）第2004-083号土地使用权证，地类（用途）为工业，使用权面积为98113平方米（147.18亩）.在取得土地使用权后至今一直在该两块土地上从事生产经营活动，并且一直交纳各种税费。

2010年市国土资源局认为A公司2004年11月取得186.43亩国有建设用地使用权涉嫌土地闲置，2010年8月7日市国土资源局向A公司下达了《告知通知书》。2010年9月13日市国土资源局作出了《关于收回闲置土地使用权的决定书》，A公司不服，向市政府申请行政复议。市人民政府于2010年12月14日作出了《行政复议决定书》，维持了市国土资源局作出的关于收回闲置土地使用权的决定书。A公司遂将市国土资源局和市政府起诉至河北省三河市人民法院。

法院经审理认为：根据《闲置土地处置办法》（1999年）第五条“依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书”规定，被告市国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》前应当报经原批准用地的人民政府批准，但市国土资源局提供的证据不能证明其已经报经人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条及《闲置土地处置办法》（1999年）第四条第一款之规定，收回土地使用权的主体应当为县级以上人民政府。而作出三国土收字（2010）第001号关于收回闲置土地使用权的决定书的机关为市国土资源局，属主体不适格。被告市政府未查明市国土资源局是否报经人民政府批准等实施情况即作出维持的复议决定，维持的复议决定亦属不符合法律、法规的规定。故判决确认被告市国土资源局作出的《关于收回闲置土地使用权的决定书》的行政行为无效。确认被告市人民政府作出《行政复议决定书》的行政行为无效。市国土资源局和市人民政府上诉至廊坊市中级人民法院，二审法院对一审判决予以维持。

案例评析：1.闲置国有建设用地使用权收回具有单方性。作为一种形成权，终止权具备形成权单方性的特征，自然资源主管部门行使终止权收回闲置国有建设用地使用权时，无需征得国有建设用地使用权人的同意，也无需其为或不为特定行为，即可实现消灭国有建设用地使用权的法律后果。但是，自然资源主管部门行使终止权，无偿收回国有建设用地使用权，事关国有建设用地使用权人的权益，终止权的行使还应当满足以下程序要件：调查取证（包括询问、现场勘测、查阅资料等）；拟定方案下发决定；其中下发决定书前，应当书面告知土地使用权人有申请听证的权利。