不能因被告在诉讼中对被诉行政行为进行变更纠错而否定原告的诉讼主体资格 ——韦某诉某县政府土地行政登记

一、裁判要旨
人民法院判断起诉人是否具有原告资格的时点应为审查起诉时。为了保持诉讼程序的稳定，也为了便于人民法院对行政行为的监督，原告资格在诉讼中原则上应保持稳定。虽然行政机关有权在诉讼中对被诉行政行为进行变更纠错，但是审理法院若是以此为由认定当事人失去原告主体资格，便会鼓励行政机关以纠错为名规避司法审查。而且，即使审理法院认定当事人因纠错行为丧失原告主体资格，也应当释明引导当事人起诉变更后的行政行为，寻求权利救济。
二、相关案例
1979年12月，黄某经三石供销社同意，在三石供销社油库房西面靠油库房搭建了二层楼房办代销店。1983年，切友生产队（现为切友村民小组）要求三石供销社退回油库的地皮。三石供销社将油库房卖给切友生产队的陆某。1985年2月，陆某又将该房屋卖给韦某。韦某在买房时向黄某借款，当时对黄某搭坪建房未提出异议。1985年7月28日，某县某乡人民政府与黄某签订协议书，约定因街道油路建设，由黄某投资修建平行其房屋公路上侧地下河渠道，就保留其房子不拆除，日后国家需要占用其地皮，使用单位必须按国家规定付给建设损失费并优先安排其用地。1993年8月14日，某县政府向韦某颁发兰太集建（1993）字第××××301号《集体土地建设用地使用证》（以下简称301号土地证），该土地位于某乡太平村圩上一队，用地面积67.30平方米，四至：东距黄乜玉青家墙外0.17米，南距圩场边5米，西以墙外为界，墙外是公路，北贴陆焕灵车缝店，以墙外为界。备注：该宗地原属非法买卖房屋变相买卖土地，但既然是1985年间已查处认可，同意地跟房走。但发证面积只是67.30㎡，而不是96㎡，其多占的31.45㎡（即6.29m×5m）的部分，属于圩场用地，小队已随之出卖了，这部分不予发证的，但允许续用，如乡村建设需要时，房无偿拆除，31.45㎡地无偿收回国有。1993年8月24日，韦某以黄某搭建山墙建房影响其房屋采光和重建为由，诉至某县人民法院。某县人民法院于1994年7月8日作出（1993）东民初字第47号民事判决，判决韦某拆房重建前保持双方现有的相邻关系，日后韦某将房子推倒重建时，由韦某付给黄某搭建损失费人民币一千元。韦某不服上诉至河池地区中级人民法院（现为河池市中级人民法院），河池地区中级人民法院于1994年11月18日作出（1994）中民终字第307号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。之后，韦某向某县人民法院申请执行。1995年6月6日、6月28日，某县人民法院分别作出（1995）东法执通字第201、309号执行通知书，要求黄某自行拆除搭建在韦某房屋山墙上的建筑物。之后，黄某拆除了搭建在韦某房屋山墙上的建筑物。1997年12月6日，某县政府向黄某颁发兰集建（1997）字第××××032号《集体土地建设用地使用证》（以下简称032号土地证）。
另查明，2015年7月，韦某向某县国土资源局提交《关于请求确认土地证的报告》，要求该局确认其持有的301号土地证项下载明的土地四至范围及面积。2015年9月21日，该局作出《关于〈要求请求确认土地证的报告〉的答复》，该答复认定韦某持有的301号土地证登记存在误差，并要求韦某提供申请材料重新进行土地登记。2015年9月24日，韦某收到该答复，但未予回应。2016年11月4日，韦某以黄某的032号土地证与其301号土地证存在重叠，侵犯其土地使用权为由，提起本案诉讼，请求撤销黄某的032号土地证。某县不动产登记局于2017年5月5日对韦某的301号土地证进行变更登记，新证书为桂（2017）某县不动产权第××××215号《不动产权证书》(以下简称215号土地证)，该证于2017年5月9日邮寄送达给韦某，该证的土地四至范围与黄某持有的032号土地证四至范围没有重叠。
广西壮族自治区河池市中级人民法院一审认为，韦某主张黄某持有的032号土地证侵占其已经取得使用权的5.5平方米土地，并提供301号土地证予以证实。虽然2015年9月21日某县国土资源局认为韦某取得的301号土地证与实际存在误差，并要求韦某提供用地申请材料重新进行土地登记，但从韦某与黄某各自取得的土地证所附宗地图上看，两证相邻部分确实存在重叠。因此，韦某与本案被诉的行政行为存在利害关系，具备本案原告的诉讼主体资格。
《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，某县政府提供的证据只有黄某取得的《集体土地建设用地使用证》，没有土地登记申请书、个人身份证明、土地权属来源证明以及地上附着物权属证明。关于土地权属来源的问题，某县人民法院作出的（1993）东民初字第47号民事判决虽查明黄某是经过三石供销社的同意，在油库房西面靠油库房搭建起两层楼房办代销店，但对其建房所占用的土地属于谁所有并未进行认定。本案诉讼过程中，某县政府及黄某亦未能提供证据证实本案被诉的032号土地证的土地权属来源。因此，032号土地证登记的土地权属来源不清。
《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。《城镇地籍调查规程》规定，地籍调查包括权属调查、地籍勘丈。其中，权属调查需要通知土地使用者到场指界，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。本案中，某县政府未能提供土地登记申请、地籍调查表、土地登记审批表、土地登记卡等证据，证实被诉的颁证行为经过地籍调查、权属审核、注册登记等程序。因此，某县政府向黄某颁发032号土地证程序违法。
综上，某县政府向黄某颁发032号土地证土地权属来源不清、证据不足，程序违法，应当予以撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：撤销032号土地证。黄某、某县政府均不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院二审认为，韦某主张032号土地证侵占其已经取得使用权的部分土地，并提供其原持有的301号土地证予以证实。从301号土地证与032号土地证所附宗地图上看，两证相邻部分确实存在重叠。因此，韦某起诉时与某县政府向黄某颁发032号土地证的行政行为具有利害关系，故韦某起诉时具有原告主体资格。但是，某县土地管理机关在韦某一审起诉前已发现301号土地证存在登记误差。在一审诉讼过程中，某县不动产登记局于2017年5月5日对韦某原持有的301号土地证进行变更登记，并重新给韦某颁发了215号土地证，301号土地证已被215号土地证所代替。215号土地证与032号土地证已不存在重叠，且215号土地证已于2017年5月9日送达韦某。至此，某县政府为黄某颁发032号土地证的行政行为不再对韦某产生实际影响。韦某与032号土地证已不存在法律上的利害关系，不再具备原告诉讼主体资格。韦某请求撤销032号土地证的诉请已没有事实和法律依据，依法不应得到支持。综上，黄某、某县政府的上诉意见成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定：撤销一审判决；驳回韦某的起诉。
韦某申请再审称，黄某的032号土地证项下的土地为公路地界及301号土地证项下部分土地，且032号土地证没有任何土地来源证明。韦某有权对某县政府将韦某的土地错误登记在黄某名下的行政行为提起诉讼。请求：撤销二审裁定，维持一审判决。
二审法院经审理认为，韦某起诉时，其301号土地证与黄某的032号土地证存在重叠，具有请求撤销032号土地证的原告主体资格。但某县不动产登记局在一审中以纠错为名将重叠部分从韦某的土地证中予以剔除，二审法院便以韦某丧失原告主体资格为由裁定驳回其起诉，韦某是否仍然具有原告主体资格便成为本案的审理焦点。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，人民法院判断起诉人是否具有原告资格的时点应为审查起诉时。为了保持诉讼程序的稳定，也为了便于人民法院对行政行为的监督，原告资格在诉讼中原则上应保持稳定。本案中，虽然某县不动产登记局作为职权变更后继续行使不动产登记职权的机关，有权在诉讼中对韦某的301号土地证进行变更纠错。但是二审法院若是以此认定韦某失去原告主体资格，便会鼓励行政机关以后以纠错为名规避司法审查。而且，即使二审法院认定韦某因纠错行为丧失原告主体资格，也应当释明引导韦某起诉新证即215号土地证，寻求权利救济。另外，韦某和黄某的土地纠纷已经历时二十余年，人民法院对黄某的032号土地证进行实体审查，更有利于实质性化解双方的争议。
综上，二审法院在韦某坚持诉讼的情况下，以其土地证已被变更登记，丧失原告主体资格为由，迳行裁定驳回韦某的起诉，适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，裁定如下：
一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1336号行政裁定；
二、本案发回广西壮族自治区高级人民法院重新审理。