法定职责、法律后果不能因委托而规避、推卸 ——刘某诉某区政府、廊坊市政府强制拆除房屋案

一、裁判要旨
与民事主体之间委托代理的一般规则不同，行政主体虽然可以通过委托方式来组织实施具体的行政行为，但其法定职责不能通过委托方式假手他人并推卸责任。根据当时有效的《土地管理法》第四十六条，以及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，相关行政机关具有组织实施案涉征地拆迁工作的职责，就意味着其虽然可以委托相关主体具体落实拆迁工作，但也同时要尽到监督和管理的责任，并承担受托主体实施相关行为的法律后果。正因如此，在行政相对人就相关民事主体提起的民事诉讼中，受理案件的法院均以不属于民法调整的平等主体之间的财产关系，原告的起诉不属于民事诉讼审理范围为由将案件裁定驳回。因此，行政机关以委托协议的约定规避法定职责和相应法律后果的主张不能成立。行政机关如认为相关民事主体超出委托范围实施的行为给当事人造成的损失，不应由国家最终承担，可在其依法承担相应法律责任后，依照法律规定或者协议约定向其追偿。
 
二、裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2020）最高法行再203号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘某，男，1965年1月5日出生，汉族，住河北省廊坊市某区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）廊坊市某区人民政府，住所地河北省廊坊市某区康宁街**。
法定代表人陶某，该区人民政府区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）廊坊市人民政府，住所地河北省廊坊市广阳道**。
法定代表人赵某，该市人民政府市长。
再审申请人刘某因诉廊坊市某区人民政府（以下简称某区政府）、廊坊市人民政府（以下简称廊坊市政府）强制拆除房屋一案，不服河北省高级人民法院（2017）冀行终1号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月28日作出（2018）最高法行申6094号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
河北省廊坊市中级人民法院一审查明：在廊坊市某区北京新机场建设项目建设中，需要对北京新机场红线区内团城、某庄村村址范围内的所有建筑物、构建物实施统一拆除。2015年8月16日，廊坊市北京新机场及某区工程征地拆迁专项指挥部（以下简称征地拆迁专项指挥部）和廊坊市某拆除工程有限公司（以下简称某公司）签订《工程拆除协议书》，由某公司负责团城、某庄村村址范围内的所有建筑物、构建物的拆除。2015年9月中旬，某公司误将位于团城刘某名下的房屋当作已经签订了拆迁协议的房屋进行了拆除。该事实由2015年9月9日某公司给征地拆迁专项指挥部的《拆迁施工沟通函回复》予以证实。刘某提起本案诉讼，请求确认某区政府、廊坊市政府强制拆除其房屋的行为违法。
河北省廊坊市中级人民法院一审裁定认为：某公司误将刘某名下的房屋当作已经签订了拆迁协议的房屋进行了拆除，刘某起诉某区政府、廊坊市政府认为其强制拆除房屋，请求确认二被告强制拆除房屋的行为违法，没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回刘某的起诉。刘某不服，提起上诉。
河北省高级人民法院二审裁定认为：征地拆迁专项指挥部作为甲方，委托乙方某公司对北京新机场红线区内团城、某庄村村址范围内的所有建筑物、构建物实施统一拆除，根据双方签订的《工程拆除协议书》约定，乙方应在拆迁户签约腾空后，三日内组织人员施工。某公司给征地拆迁专项指挥部的《拆迁施工沟通函回复》证实，某公司误将团城刘某名下的房屋当作已经签订了拆迁协议的房屋进行了拆除。刘某提供的证据不能证实某区政府和廊坊市政府对其房屋实施了强拆行为，故其起诉确认某区政府和廊坊市政府强拆行为违法缺乏事实根据。一审法院裁定驳回刘某的起诉并无不当，应予维持。刘某的上诉理由不能成立，不予支持。对于某公司的误拆行为，刘某可以依法通过民事诉讼或者其他途径维护自己的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
刘某向本院申请再审称：1.根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，征地拆迁只能由市、县级人民政府统一组织实施，同时授权主管部门可以委托第三方组织具体实施相关工作，并对第三方组织的行为后果承担法律责任。故被申请人作为此次征地拆迁的组织者，委托拆除方，应当承担相应的法律责任。二审法院认定“误拆”违背事实真相。2.再审申请人收到终审裁定后，曾按照终审裁定要求就“误拆”事宜提起民事诉讼，河北省廊坊市某区人民法院以“原告刘某所诉系因征地拆迁过程中拆迁部门及其委托的拆迁公司给其造成损失的争议，不属于民法调整的平等主体之间的财产关系，即原告的起诉不属于民事诉讼审理范围”为由裁定驳回起诉，河北省廊坊市中级人民法院二审予以维持。故涉案终审裁定前后矛盾，适用法律存在严重问题。综上，原审裁定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求撤销二审裁定，依法再审，支持再审申请人在原审中提出的诉讼请求。
某区政府提交书面答辩意见称：1.某区政府没有作出强制拆除涉案房屋的行为，也未曾参与、组织、实施拆除涉案房屋的活动。2.涉案房屋系某公司误认为已签订补偿协议的房屋进行了拆除，某区政府不是涉案房屋的拆除主体，不是本案适格被告。3.再审申请人的起诉已超过六个月的起诉期限，应予驳回起诉。
廊坊市政府提交书面答辩意见称：1.关于廊坊片区北京新机场建设征地拆迁、补偿安置，某区政府是实施主体。廊坊市政府没有组织或实施过对包括再审申请人在内的被拆迁人的任何房屋的拆除行为。2.某公司与征地拆迁专项指挥部签订有《工程拆除协议书》，协议约定某公司负责对团城址范围内的建筑物、构筑物进行拆除，并严格按投标文件中所提交的施工拆除方案执行。但某公司违约施工、违法拆除，应当对其行为承担法律责任。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，征地拆迁专项指挥部作为甲方，与乙方某公司签订《工程拆除协议书》，委托乙方对北京新机场红线区内团城、某庄村村址范围内的所有建筑物、构建物实施统一拆除。而根据《廊坊市人民政府办公室关于成立北京新机场及某区工程专项建设指挥部的通知》（〔2015〕7号），征地拆迁专项指挥部系廊坊市政府组建，故征地拆迁专项指挥部委托某公司实施拆除行为的法律后果，应当由廊坊市政府承担。
廊坊市政府主张，征地拆迁专项指挥部作为甲方与乙方某公司在《工程拆除协议书》中约定，乙方应在拆迁户签约腾空后，三日内组织人员施工。某公司向征地拆迁专项指挥部出具的《拆迁施工沟通函回复》也载明，其作业人员系因误认为刘某名下的房屋已经签订协议从而进行了拆除。因此，本案应由某公司承担违约施工、违法拆除的相关责任，而不应由其承担行政法律责任。对此，本院认为,与民事主体之间委托代理的一般规则不同，行政主体虽然可以通过委托方式，来组织实施具体的行政行为，但其法定职责，不能通过委托方式假手他人并推卸责任。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，本案中，廊坊市政府具有组织实施案涉征地拆迁工作的职责，就意味着其虽然可以委托相关主体具体落实拆迁工作，但也同时要尽到监督和管理的责任，并承担受托主体实施相关行为的法律后果。正因如此，在刘某就相关民事主体提起的民事诉讼中，受理案件的法院均以不属于民法调整的平等主体之间的财产关系，原告的起诉不属于民事诉讼审理范围为由将案件裁定驳回。因此，廊坊市政府以委托协议的约定，规避法定职责和相应法律后果的主张不能成立。廊坊市政府如认为某公司超出委托范围实施的行为给当事人造成的损失，不应由国家最终承担，可在其依法承担相应法律责任后，依照法律规定或者协议约定向某公司追偿。
综上，原审法院以刘某起诉某区政府、廊坊市政府强拆行为违法缺乏事实根据为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销河北省高级人民法院（2017）冀行终1号行政裁定和河北省廊坊市中级人民法院（2016）冀10行初39号行政裁定；
二、指令河北省廊坊市中级人民法院对本案进行审理。