土地收回纠纷律师:征地“被自愿”的背后

专注征地行政的 北京楹庭律师事务所

在行政过程中，很多企业对企业用地、房屋等了解不够，造成很多企业在行政中和行政方提供的内容对不上，造成企业无法估算补偿，最后拿到补偿低。北京楹庭律师事务所主任、政企纠纷法律研究专业律师董国女律师通为大家解析：

对于“土地换社保”，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在接受央视访谈时说了一段话：“社会保障应该是政府给我提供的公共服务。在哪个国家、在哪个地方可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你自己的财产来换，没有过这种事情。所以这是在制造新的不平衡。”

这是陈锡文对一些地方政府推行的“土地换社保”的一次公开表态。有地方官员曾质疑这种说法是否代表“国务院意见”，11月13日，陈在一个论坛上表示，“我讲的都是国家政策精神。”

关于“增减挂钩”试点中的“撤村并居”，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在接受中国经济时报记者专访时有一个评论：“利用这个政策的重要目的之一是为了‘造城’，地方政府热衷整治城市、扩张城市当然与它们追求‘政绩’有关，也不排除一些官员把搞建设当作捞取个人好处的机会。但是，往深处说，腐败的原因不是搞建设，而是体制制度有问题。”

11月10日召开的国务院常务会议对此的精神是，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。

不管是“土地换保障”，还是“撤村并居”，都是以土地价值作为标的，为城市(镇)化“目标”换取足够大和看似合理的空间，但必须看到，贪大的“造城运动”，本身就是对中国城市(镇)化道路的误读。

以上就是本期中国经济时报圆桌论坛讨论的背景。本期嘉宾是，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰，河北大学中国乡村建设研究中心主任李昌平，中国社科院城市发展与环境研究所城市经济研究室副主任盛广耀，北京师范大学经济与资源管理研究院院长助理林永生。谢谢各位参与我们的讨论。

“土地换保障”必须避免农民“被自愿”

中国经济时报： “土地换保障”问题讨论了很长时间，学界莫衷一是，持反对意见的学者和官员得到的支持很多。很多地方实际上很早就已经开始了“土地换保障”的实际操作，据说进行得很顺利，农民也欢迎。据各位的了解，实际情况如何?

盛广耀：我最早是在上世纪90年代后期，在三峡库区调研时接触到的“土地换保障”的情况，后来在其他地区也时常见到这方面的实践。“土地换保障”初衷是为了解决年龄大的失地农民的就业养老问题，农民失去了土地后，年龄较大的失地农民很难找到谋生的途径，在征地补偿标准较低的情况下，补偿所得没几年就会花光，由此产生了一些社会问题。为了解决这个问题，一些地方进行了征地补偿制度上的探索，对年龄较大的失地农民进行了“土地换保障”的实验，政府不将安置补助费和土地补偿款发放给个人，而是用来缴纳养老保险，一定年龄的被安置人按月领取养老金，但金额较少。这种安置方式适用于经济较落后地区的年龄大、无力找到具有稳定收入工作的失地农民。据我所知，这种方式只是作为失地农民就业安置的一种补充，这些年并没有大范围推开。

贺雪峰：从我们的调查看，土地换保障，农民的确是欢迎的，但结果是，换了保障之后，农民收入没有来源，就业没有条件，各种严重问题就都出来了。尤其严重的是，目前土地换保障，往往存在严重的政府乱作为，既不顾农民意愿，又不顾农民的长远利益和进城失败的风险。[page]

林永生：就我目前了解的情况看，绝大部分地方进行得不顺利，农民也不欢迎。中央政策反复强调，征地过程中必须坚持依法、自愿的原则，而且要保证合理、足额的征地补偿。“土地换保障”，是一种变相的土地征用方式，很多地方“换”的过程带有强制性，农民不自愿;农民“换”来的保障力度太小，根本无法长期维持“换”前的生活水平。当然，不排除个别地方做得不错。

李昌平：我没有见过“土地换社保”，只见过“社保换土地”。上世纪90年代以前有成功的“社保换土地”，是因为土地价值低，社保价值高。之后就没有成功的“社保换土地”了，是因为土地越来越值钱，而很多城市的“普通市民社保”越来越不值钱了。现在，现实中“土地换社保”没有了，如果有，只在媒体上。

中国经济时报：对“土地换保障”、“土地换户口”这种做法本身，各位持什么态度?理由何在?

盛广耀：如果农民要用土地才能换取城市户口和社会保障，我是坚决反对的。城乡户籍以及附着的社会福利的差异，本身就是一种社会不公平，必须消除，这已是社会共识和大势所趋，剩下的只是时间和步骤的问题。换位思考一下，如果我是农民，显然别人都不能强迫我，用我的东西来换取我应得的东西。社会保障是公共物品，既然是公共物品，政府就不可能只把它限定于特定的对象。农民是理性的，是否符合农民的利益，应该让农民自己决定。

林永生：我非常不赞同这种做法。“土地换保障”、“土地换户口”，这些做法的实质是基层政府与农民之间的权益交换，归根到底是政府不愿意在土地生产系统之外重建一套社会保障体系，这是一种典型二元分割的逻辑：对农村居民而言，土地就是你的保障，如果你要社会提供保障，就必须交出土地。

李昌平：愿意换就换，不强制就好。我想，中国绝大多数城市的普通市民都愿意社保换土地。

新农村建设、小城镇发展需与城市化同步

中国经济时报：11月10日的国务院常务会议研究部署了规范农村土地整治和城乡建设用地“增减挂钩”试点工作。之前，媒体广泛报道了全国很多地方“撤村并居”，农民因此“被上楼”的现象，对此的解读是地方政府的实际意图在于“圈地”，农民的利益实际上被严重损害了，各位如何看?

贺雪峰：“撤村并居”实在要不得。农业生产需要在离耕地不远的地方进行，农业生产需要场所。农民房前屋后的空地，种植蔬菜瓜果，喂猪养鸡，可以增加农民收入。现在“被上楼”了，农业生产不方便了，自给自足的经济没有了，收入减少支出增加了。这显然对农民不利。最重要的是，目前的“撤村并居”，根本就不是从农民的角度考虑问题，而是地方政府希望通过“撤村并居”来获得建设用地指标。但是，难道中国今天缺少耕地到了非得打农民宅基地主意的程度?非得将九亿农民弄到生产不方便、生活无着落的程度?

盛广耀：“撤村并居”是解决农村居民点基础设施不足、改变农村面貌的一种方式，但现在存在一些问题，应当规范。“撤村并居”不能脱离当地经济发展的实际，是否搞“撤村并居”，关键还是要尊重农民的意愿。

林永生：村集体整理出来的土地增值收益分配要合理设计，要让农村居民公平享受土地增值收益;对以农业经营为主的农村地区，如东北以及中西部很多地区，“撤村并居”并不可取，这种类似大跃进性质的城镇化，没有给农民一个转变生活习惯的过渡时间和空间，更关键的问题是在中国农业还没有实现规模化、集约化经营的时候，一家一户的分散经营还带有很多传统特征，与之配套的也只能是村落、场院等传统农村格局。我个人以为，可能高楼林立式的并居或许并不适应农业经营，即使像美国这样农业高度发达的国家，早就实现了农业现代化，走规模化经营之路，但是农民仍然居住在散落的农场，尽管这与美国地多人少有一定关系。[page]

李昌平：城市土地和房价越来越贵，农民工市民化越来越难。怎么办?第一，农村必须重新规划，村庄建设用地必须整理，农民必须相对集中居住，要通过集中居住节约出1亿—2亿亩土地;第二，必须把村庄整理和农民集中居住后节约出来的土地变现，土地“农转非”后获得“用地指标”，让“用地指标”实现市场化交易，促进新农村建设和农民工市民化。

从大处着眼，“撤村并居”是方向，是大好事。但假如政府不是帮助农民把好事做好，而是为了发农民的土地财做这个好事，好事可能会做成坏事。保证基层政府不变成“企业”，并全心全意为人民服务，这要靠中央政府改变财政体制、干部考核制度，并将官本位政府体制转变为民本政府体制。如果说这个做不来，对不起，基层政府侵犯农民土地之风只会越演越烈。

中国经济时报：很多人说，中国的城市化建设太急功近利，甚至有100多个城市扬言要建国际大都市，在这样的背景下，违背农民意愿的“土地换保障”、“撤村并居”等类似做法可能会越演越烈，但对未来可能会出现的严重后果却考虑不足。这样的担心有必要吗?

盛广耀：在城市化快速发展阶段，城市建设也产生了一些问题，其中一个表现就是重视速度、规模和城市形象，而忽视质量、内涵和社会问题。而追求城市建设的速度、规模，土地问题是绕不开的，现在征地、拆迁问题，多数是地方政府希望减少征地费用、降低建设成本所致。如果“土地换社保”被作为低成本剥夺农民土地收益的一种途径，不用说是极不公平的，搞不好，还会引起严重的社会问题，影响社会和谐。这种担心绝非杞人忧天。

林永生：长期以来，理论界对如何实现现代化一直存在两种基本的看法：一是通过迅速城市化，减少和“消灭”农民就可以了;二是依靠小城镇和新农村建设，力促农业现代化和农村非农产业发展，基本循着上个世纪80年代“离土不离乡、进厂不进城”的办法。现在看来，单独走以上两条中的任何一条道路，可能都行不通：在城乡诸多领域二元体制仍未改变的情况下，加速城市化只能是伪城市化，会引发很多社会问题;农业现代化是以提高农业生产效率为主要特征的，必然引致大量剩余劳动力，而农村非农产业的发展由于信贷约束、交通基础设施落后、产业配套能力弱、企业和市场规模小等原因，难以在短期内吸纳大量剩余劳动力，这样，就必须向城市转移。近年来，中国政府已经认识到这个问题，将“城市化”的提法改为“城镇化”，我想，其隐含的政策取向就是，新农村建设、乡村小城镇发展与城市化同步，避免城市化的盲目扩张，分层推进“有序城市化”。

贺雪峰：中国之大，容纳几个国际大都市是不存在问题的，问题就在于每个城市都要建成国际大都市。地方政府往往都是满打满算，希望当地在最短时间发展起来，这个愿望是好的，但是从中国的经济发展水平和国际经济环境来看，大多数地方政府的愿望又是不现实的。满打满算的坏处是，一旦经济发展速度跟不上，财力跟不上，进城农民无法获得体面的生存条件，那将导致严重后果。

城市化的关键是“国民基本待遇均等化”

中国经济时报：城市化的趋势不容置疑，在各位看来，中国城市化要正常、合理地推进，除了关键的户籍制度改革外，我们还需要进行哪些制度变革?

李昌平：户口没有问题，城乡二元是客观现实。有问题的是不同户口上附加的国民福利待遇差别。解决问题的着力点应该是消除户口上附加的国民福利待遇差别。最需要解决的是同工不同酬、退休双轨制或多轨制问题，其次是就业户口歧视、失业户口歧视、养老户口歧视、政治待遇户口歧视、教育户口歧视、医疗户口歧视、保障房户口歧视等等。这些歧视没有了，户口就没有问题了，城乡二元、官民二元、体制内和体制外二元……也不是问题了。[page]

贺雪峰：关键是不要急功近利。中国城市化的一个长期特点和优势应该是有来有去，农民可以自由进城，进城失败又可以顺利返乡。从这个意义上讲，中国式城乡二元结构具有合理性。我们不要急于变革制度，也许目前的制度就是最好的制度。从我的调研情况看，几乎所有出现的问题都是将目前相对合理的制度改得不合理，由此带来问题或风险。

盛广耀：户籍制度只是表象，实际是附着在户籍上的社会保障和公共服务上的差异。我认为关键是要进行城乡社会保障制度的改革，尽快建立全覆盖的、城乡一体的社会保障体制，城乡社会保障能够顺畅衔接。城乡户籍可以一夜之间就统一，而社会保障的问题则很复杂，需要较长时间解决。

林永生：目前来看，户籍制度以及依附于户籍的住房、医疗、教育、养老等保障制度安排是阻止农民进城安居的最大障碍，对于那些选择到城市来、能找到固定工作并有稳定收入的农村居民，显然不能以户籍为瓶颈阻止农民市民化。但是骤然加速这些领域的改革，也难以保证城市化进程正常、合理，因为30多年来的改革开放一直以城市建设为中心，并且一直贯穿着城乡二元的制度特征，历史地形成了城乡之间、地区之间的巨大差异，农村人想到城市去，中小城市的人拼命往北京、上海挤。我的建议是，政府一定要在新农村和小城镇建设上下工夫，加大财政投入，改善官员绩效考核体系，实现公共服务基本均等化，进而增强农村和中小城市的吸引力。

中国经济时报：城市化究竟需要什么样的衡量标准?

李昌平：中国的户口歧视，不只是城乡二元歧视，城市之间，行业之间，体制内外，不同所有制企业之间，不同用工制度之间等等都存在户口歧视。和计划经济时代相比，现在的户口歧视更严重了。只有靠“国民基本待遇均等化”来消除户口歧视，不实现“国民基本待遇均等化”，市民与农民、体制内与体制外、北京人与石家庄人、国企人和民企人、工人和农民工等的界限就不可能消除。

林永生：理想的城市化至少包括三个方面，即有序、真实、可承受：一是有序的城市化。城市化发展在环节上要分层、渐进，不能盲目推进，影响社会稳定。比如很多地方政府旨在圈地的“撤村并居”、“土地换社保”等行为，容易引发土地纠纷，农民生活保障成问题，威胁社会稳定;二是真实的城市化。城市化发展在内容上必须切实取消二元分治的传统思维，真正实现城乡统筹，服务均衡。农民市民化不仅是身份的转变，政府还要从生活习惯、就业、社会保障等诸多方面予以考虑;三是可承受的城市化。城市化发展要基于其基础设施建设，充分考虑城市容量。城市经济学、空间地理学等很多学科领域都对最适城市规模做过大量研究，均认为，城市软硬件资源配置状况(包括现有及未来可能的扩充容量)决定了城市可容纳的最适人口规模，比如公路交通系统、天然气管网、警力配置、医疗卫生系统、教育资源等。这些都是我们推进城市化过程中应该考虑的因素。

董律师提醒：

行政需要全面专业的知识，需要对全局的把控，需要对法条的合理运用。即使我是一名有10多年诉讼经验的律师，也在不断地学习和更新，才能在一个个案件中冷静地分析并作出正确的判断。而对于非法学的人来说，这是一个庞大的课题，不能仅靠短时间查看几个案例几篇文章几个视频就可以达到的。所以在遇到任何行政问题的时候加以问问律师，在律师的指导下进行专业维权。