行政机关作出行政处罚决定未告知当事人事实理由的，程序违法

事实概要：

2018年9月27日，大连某区农业局对刘某、王某违法用海的处罚进行会审，确定对刘某的违法用海行为，处以“退还非法占用的海域、恢复海域原状并缴纳罚款1539.648万元”的处罚，2018年10月15日，在未听取王某、刘某陈述、申辩的情况下对刘某作出农执处罚〔2018〕012号《行政处罚决定书》。刘某不服，认为未保障其相关权利，为执行该《行政处罚决定书》，区农业局将刘某诉至法院，申请强制执行，法院经审查认为，案涉《行政处罚决定书》程序严重违法，裁定不予执行。

律师分析：

当事人对行政处罚决定具有陈述、申辩权。行政机关在作出行政处罚决定之前，应向被处罚人告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及具体的处罚结论，否则视为行政处罚决定不能成立。

复议申请人（原申请执行人）：：大连某区农业农村局

诉求：

申请强制执行〔2018〕012号行政处罚决定所确定的责令刘某退还非法占用的海域、恢复海域原状并缴纳罚款及加处罚款的义务。

案件还原：

2016年9月2日，大连某区农业局对张某自2015年8月起未取得海域使用权，擅自占用该区海产养殖场附近海域实施填海工程的案件，批准立案。2018年4月27日，某区农业局对张某行为的处罚进行听证。在听证过程中，张某否认其是用海的行为人，并陈述刘某是用海的行为人。2018年7月26日，某区农业局向某市公安局出具《关于核实违法填海当事人的函》，请求某市公安局介入调查案涉违法用海的行为人。2018年8月30日，市公安局向区农业局出具《关于核实违法填海当事人的复函》，将调查结果进行回复，内容为：“经查，张某前期是代替刘某签字；王某是前期填海的当事人，刘某是在王某停止填海后继续填海的当事人。”2018年8月至9月金普农业局对王某、刘某的违法用海行为分别进行调查并对违法用海面积进行鉴定。2018年9月27日，区农业局对刘某、王某违法用海的处罚进行会审，确定对刘某的违法用海行为，处以“退还非法占用的海域、恢复海域原状并缴纳罚款1539.648万元”的处罚，2018年9月29日，区农业局出具的《行政处罚意见审批表》中，对王某、刘某的案件基本事实予以记录，并载明“当事人放弃陈述、申辩”。2018年10月10日，区农业局向刘某送达《行政处罚听证告知书》，2018年10月15日，区农业局对刘某作出农执处罚〔2018〕012号《行政处罚决定书》，于次日向刘某送达，并制作陈述申辩笔录，告知其享有陈述、申辩权。

刘某未执行该罚款，区农业局将刘某诉至大连海事法院申请强制执行。

法院观点：

大连海事法院经审查认为：区农业局在作出〔2018〕012号行政处罚决定书之前，未向刘某告知对其进行处罚的事实、理由及依据，也未告知刘某依法享有陈述及申辩权，但却在《行政处罚意见审批表》中记载“当事人放弃陈述、申辩”，不符合前述法定程序规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”据此，判决区农业局作出的〔2018〕012号行政处罚决定书无效，依法裁定不准予执行。区农业局不服，上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁高院经审理作出（2019）辽行审复43号《行政裁定书》。认为：.....需要指出的是，金普农业局近年来多次向大连海事法院申请执行责令被执行人退还非法占用的海域、恢复海域原状，均被大连海事法院以上述理由裁定不予受理。金普农业局向本院申请复议，本院也以上述理由维持了大连海事法院的裁定。金普农业局在明知此类申请法院不会受理的情况下，仍坚持向法院申请执行，浪费了司法和行政资源。今后金普农业局应当纠正其错误做法，不应再就此类案件申请执行。

综上，大连海事法院裁定不予受理的理由不能成立，本院予以纠正。鉴于大连海事法院未能审查清楚行政处罚决定是否存在程序严重违法，因此本案应当发回大连海事法院重新审查。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：

一、撤销大连海事法院（2019）辽72行审22号行政裁定；

二、发回大连海事法院重新审查。