关于征收农民集体土地纠纷的法律救济

上部：农民集体土地征收过程中纠纷成因

    一、打着“公共利益”旗号滥征农民集体土地

土地征收是 利用公权力对私权利的剥夺，因此，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》明确规定只有为了公共利益的需要才可以征收土地，但法律对何为公共利益以及如何界定公共利益等未做进一步规定，“公共利益”缺乏具体评判标准使征地机关认为，只要符合城市总体规划，符合城市发展需要，符合经济社会发展的大方向，都属于“公共利益”的范围，甚至一些在征地时并无建设项目只是为了进行土地储备的征地行为，也被征地机关以“公共利益”作为对付被征地人的“挡箭牌”。

    二、土地利用总体规划对征地行为缺乏控制力

    土地利用总体规划是 对土地用途实行管制的基础，对制约征地行为、保障土地权利人的合法权益具有举足轻重的作用。但由于《土地管理法》仅规定， 、省级重点能源、交通、水利等基础设施建设需要用地的，可修改土地利用总体规划，而对于其他情形能否修改土地利用总体规划未作规定，这就导致征地机关为达到征地目的，在申请征地前或征地的同时，经常根据征地的需要调整或修改土地利用总体规划，以“合法”的形式使本身可能违法的征地行为转化为形式上符合法律规定的行为。

三、征地程序被随意“简化”

    根据《土地管理法》及其实施条例和国土资源部《征用土地公告办法》等有关规定，征地程序除了“两审批”（农用地转用审批和征收审批）外，还包括用地报批前告知、确认、听证，征地方案公告、组织听证、征地补偿安置公告等程序，这些规定对被征地农民享有知情权、参与权提供了法律依据，但由于这些规定过于原则性、缺乏操作性，实践中征地机关往往利用立法漏洞随意简化征地程序，致使被征地农民的知情权、参与权等程序性权利缺乏有效保障。

    四、征地补偿安置的规定与现实脱节

    农民集体土地征收中的的核心问题是征地补偿安置，被征地农民从追求“失地”后更好生存和发展的现实需求出发，希望获得更高的补偿安置，由于现行土地管理法律、法规及规章规定的补偿标准较低，且弹性过大，使得被征地农民与征地机关的意见分歧较大，纠纷尖锐。  

    具体表现在：

    1．补偿安置标准偏低。

根据《土地管理法》的规定，土地征收应当以被征地前三年平均年产值的倍数为标准计算征地补偿费，而现实中土地的价值与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，与土地年产值的关系并不太大，尤其是当前我国农产品价格普遍偏低，以土地的年产值倍数作为补偿标准，每亩地农民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。

2．补偿标准弹性过大。

根据《土地管理法》的规定，征地补偿标准是采用被征地前三年平均年产值倍数法确定的。如征收耕地，土地补偿费和安置补助费之和法定补偿标准最低为该耕地被征收前三年平均年产值的10倍，最高为30倍，即在10倍和30倍之间补偿都是合法的，补偿标准弹性过大。由于补偿标准具有较大的弹性，在对相同等级的土地进行征收时，征地机关往往是在法定补偿标准中按中下等水平对农民进行补偿，不能保证被征地农民的原有生活水平。

3．同地不同价。

我国的征地补偿标准是按被征地的用途确定的，也就是说同一宗地会因征收用途不同，补偿标准不同，即通常说是的“同地不同价”。实践中，主要体现为 重点工程项目补偿标准与地方政府的补偿标准不统一。如大中型水利建设征收耕地的，《国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，补偿标准低于大部分市、县政府施行的征地补偿标准，当地政府又不愿足额补充差价，这就直接导致同地不同价，被征农民意见较大。

   五、法律对土地补偿费用的管理、分配规定不具体

   农民集体土地征用补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项内容，实践中纠纷主要发生在土地补偿费、安置补助费方面。

    1.法律没有具体规定征地补偿费如何管理和使用。

   《土地管理法实施条例》明确规定归农民集体土地征用补偿费归农村集体济济组织所有，但对于如何管理和使用法律没有明确规定，因此在实践中，有的集体经济组织并没有把补偿费用于对失地农民的安置、帮助，而是用来偿还债务、投资或在村民间直接进行平均分配，其作法很难为被征地农民所接受，直接引起土地补偿费用分配纠纷。

    2.法律没有明确如何确定安置范围和安置标准。

   《土地管理法实施条例》规定，安置补助费专款专用，不得挪作他用；需要安置的支付给负责安置的单位，不需要安置的发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。在实际征地过程中，征地机关大多是将安置补助费支付给村委会(组)，由村委会(组)确定安置范围和安置标准后发放给个人，由于法律对安置范围和安置标准如何确定没有规定，村委会（组）一般是根据对村集体经济组织尽义务年限、是否是原生本村人、是否出嫁、被征用的耕地面积和人均耕地面积等为标准来确定农民的安置补助费，导致农民所得到的安置补助费与被征地面积不成比例，尤其是被征用土地面积大的农民，坚持要求按被征地面积大小确定安置补助费，这样就引发了安置补助费分配纠纷。

    笔者曾遇到，在农民集体土地征收过程中，有的村委会（组）借村民自治之名义，对后迁入到本村的农民，虽然承包地被征收，却以村民代表会决议为理由不分配任何的征地补费和安置补助费。

下部：农民集体土地征收纠纷的法律救济

在现行法律体制和司法实践中，被征地农民在集体土地征收过程中维权的法律救济方式主要有民事诉讼和行政复议。分述如下：

    一、 土地征收行政复议（行政诉讼）

    主要是被征地农民对土地征收批复、土地征收补偿标准裁决及土地征收实施过程中征地机关的其他具体行政行为不服申请行政复议。

    （一）对土地征收准备阶段的行为不服申请行政复议

     1. 针对征地程序违法申请行政复议。 

根据土地管理法律、法规及规范性文件的规定，为确保征地过程中被征地人的知情权和参与权，征地批复作出前，国土资源部门需发布征地预公告、组织听证并对拟征土地现场进行调查、确认。国土资源部门发布征地预公告、组织听证以及对拟征土地进行现场调查，这些行为都属于行政程序行为，即行政机关在作出征地批复这一实体处理之前，应依照有关规定履行以上行政程序。

因此，如果征地机关在征地前没有履行上述“发布征地预公告、组织听证并对拟征土地现场进行调查、确认”程序，被征地农民可以以行政程序违法申请行政复议。

2、申请行政复议事由：

   （1）侵犯被征地农民的知情权。　

    知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，其实现结果主要表现在权利主体获得某些情报，并利用获得的情报，进一步采取手段实现有关权益。如果征收机关没有依照2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求公开土地列入建设规划、发布征地预公告等相关信息，或发布征地预公告的内容不符合法定要求或公告发布程序违反法律规定，被征地农民可依法要求政府信息公开或申请行政复议对公告的合法性进行审查。

   （2）侵犯被征地农民的参与权。

被征地农民在征地过程中的参与权主要体现在现状调查确认、听证、产权登记等程序中。现行土地征收法律制度赋予被征地农民各种程序性权利，通过行政程序公开、被征地农民能过有效参与，有利于保护自己的合法权益。侵犯被征地农民的参与权主要表现在：

     ，拟征土地现状的调查结果未经被征地农村集体经济组织和农民确认。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》将该规定进一步细化，“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”根据上述文件的规定，调查的对象包括拟征地的权属、地类、面积、涉及农业人口及地上附着物种类、数量等现状；确认的形式应该由农村集体经济组织和农户在国土资源部门制作的征地情况调查表上签字盖章。对不愿签字的农户，由国土资源部门在征地情况调查确认表备注栏中注明农户不愿签字的原因。

      第二，未依法进行听证。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”《土地管理法》规定，在“征地补偿安置方案”公告后，当地国土资源管理部门应“听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。《征用土地公告办法》第九条将“听取意见”的方式进一步明确地规定“听证”。根据上述规定，我国征地过程中，被征地农民在征地审批前后，各有一次申请听证的机会，听证的内容均为征地补偿安置方案。

3. 申请行征复议法律救济风险。

    国土资源部门发布征地预公告、组织听证以及对拟征土地进行现场调查，这些行为都属于行政程序行为，而对行政程序性行为不服能否单独申请行政复议，理论界没有定论，立法也没有明确规定，实践操作也不统一。主要存在两种观点：一种观点认为，能够申请行政复议的行为必须是对当事人的实体权益产生实际影响的行为，征地准备阶段的行为是征地批复作出前的阶段性行为，不是最终决定，不对当事人权益产生确定的影响，不属于行政复议的受案范围；另一种观点认为，征地前的准备行为是确保土地权利人知情权、参与权的重要手段，行政机关未履行相关程序侵犯了当事人的程序性权益，当事人可以申请行政复议。很明显，造成实践中两种不同操作方式的根源是对《行政复议法》第六条的规定理解不同。一种是从狭义上理解侵犯合法权益的具体行政行为，认为该行为仅指对当事人人身权、财产权等实体性权益产生直接影响的行为；一种是从广义上理解侵犯合法权益的具体行政行为，认为该行为不仅包括实体处理行为，还包括可能对实体处理结果产生不利影响的程序性行为。 种观点立足于行政权，将程序行为视为实体行为的附属行为，将其排除于行政复议的受案范围，维护了行政效率，保证了行政程序的持续、统一；第二种观点立足于私权，肯定行政程序的独立价值，对行政相对人的权利提供了全方位保护。在实践中，行政复议机关往往以 种观点为由否认被征地农民申请行政复议权。

   （二）对征地批复行为不服申请行政复议

      1. 法律依据。

《土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。” 第四十六条规定“ 征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定，市、县政府没有土地征收权，只有省级政府和国务院有权征收土地，其以审批的形式行使土地征收权，名为征地批复，实为征地决定。市、县政府只是通过公告的方式送达上级政府的征地批复，并不是依据上级政府的征地批复作出征地决定，征地批复对土地权利人产生了必然的和确定的法律效果，实际影响了土地权利人的合法权益，是具有外部效力的具体行政行为，属于申请行政复议的范围。

    2. 对征地批复行为申请行征复议法律救济的风险。

现实中土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或国土部，由国土资源部门对申请依法进行审查后，代省政府或者国务院作出的。复议机关往以征地批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示，批复的内容对行政相对人（被征地农民）不直接发生法律效力，对被征地农民权利义务产生直接影响的是下级机关的征地行为，而非该批复行为，被征地农民对省政府征地批复不服，不能申请行政复议。

国土资源部代国务院作出的具体行政行为属于国务院作出的具体行政行为，而《行政复议法》没有明确规定对国务院的具体行政行为可以申请行政复议，因此，复议机关往往还以国务院的征地批复具有终局性为理由，拒绝受理被征地农民的征政复议申请。

  （三）对征地补偿安置行为申请行政复议（或提起行政诉讼）

     1 .申请行政复议或提起行政诉讼的法律依据。

   《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，征地补偿、安置方案的批准权在市、县政府， 市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是行政行为，且该行为对土地权利人的权利产生必然的、直接的影响，是具体行政行为，根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的有关规定，土地权利人不服该行为，有权申请行政复议或提起行政诉讼。

      2、法律救济风险。

二、土地征用补偿费分配纠纷和安置补助费纠纷的民事诉讼

   （一）提起民事诉讼的法律依据

    最高人民法院2001年7月9日的法研[2001]51号文《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》和最高人民法院2001年12月31日的法研[2001]116号文《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》指出:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理。” 这两个答复明确了最高人民法院认为农民因土地补偿费、安置补助费与村委会发生的纠纷（即土地补偿分配案件）属农村集体经济所得收益分配纠纷，案件性质属于民事案件。

   （二）提起民事诉讼的现实和法律障碍

虽然最高人民法院的答复为被征地农民寻求民事诉讼法律救济提供了法律依据，但实践中，很多地方法院对根本就不受理这类案件，立案庭在立案时根本就不接材料，去年北京律师在黑龙江法院被打就是因为法院不接受这类案件立案的材料。

最高人民法院在《最高人民法院关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复》（[2002]民立他字第4号）中答复：“……根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及我院有关司法解释的规定， 征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。　至于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理，则应具体分析。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此发生的争议，也不属于人民法院受理民事诉讼的范围，人民法院不应作为民事案件受理。对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补偿费应直接支付给有关人员。因此发生的纠纷，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应作为民事案件受理。……” 这个 答复把农民因土地征用补偿费分配纠纷和部分安置补偿费纠纷踢出了人民法院的管辖范围！

    （三）土地征用补偿费分配纠纷法律救济方式探讨

      1 .提起行政诉讼（行政复议）。

    在农民集体土地被征收过程中，征地机关是依照《土地管理法实施条例》第26条的规定将安置补助费支付给村委会(组)，由村委会(组)确定安置范围和安置标准后发放给个人，因此村委会（组）在这里是根据行政法规授权，对土地征用补偿费用行使管理职权，在性质上属于执行公务。结合 人大常委会关于《刑法》第93条解释第四条规定，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事“土地征用补偿费用的管理工作”，属于刑法第93规定的“其他依照法律从事公务的人员”。 从以上规定可以明确，在土地征用补偿费分配过程中，村委会（组）是行政法规授权的组织，其组织人员视为公务人员。

根据《行政诉讼法》规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”，据此，从法理上讲，被征地农民可以直接以村委会（组）为被告提起行政诉讼！

根据《行政复议法》规定，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服，分别向管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门提申请行政复议。”据此，被征地农民可以向市、县人民政府国土资源部门申请行政复议，对复议不服再提起行政诉讼。

    2. 征地补偿费分配行政诉讼(复议）困窘

目前，被征地农民因和村委会（组）发生征地补偿费分配纠纷后的法律救济一般分三步走，即：先要求乡（镇)政府干预，再向市（县）政府申请复议，最后向法院提出行政诉讼。这种法律救济方法其实很难解决实际问题。分析如下：

   （1）乡（镇）政府的协调不能有效解决农民和村委会（组）的征地补偿费分配纠纷。

据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会（组）是基层群众自治组织，实行民主选举，民主决策，民主管理。乡（镇）政府虽然对村委会（组）工作有指导、支持和帮助的法定义务，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。结合土地管理法的规定，征地补偿费归农村集体经济组织所有，如何分配属于村民自治范围内的事项，由村民大会决定，乡（镇）政府不能通过行政手段直接干预征地补偿费在农村集体组织内如何管理和分配。同时，村委会成员由村民直接选举产生，任何组织或个人不得指定，委派或撤换，乡（镇）政府也不能通过对村委会成员的撤换来间接影响分配。退一步讲，即便算乡（镇）政府应被征地农民要求对农民和村委会（组）的征地补偿费分配进行干预，因为乡（镇）政府的这种“干预”只是行政协调手段，没有法律强制力，村委会（组）以村民大会不同意、村民自治为由拒绝执行，问题根本无法解决。

（2）行政复议或行政诉讼同样不能有效解决农民和村委会（组）的征地补偿费分配纠纷。

即使被征地农民认为乡（镇）政府没有履行法定的协调职责，提起行政复议或行政诉讼，就算市（县）政府或法院通过行政复议或诉讼途径受理并审查并认定了乡（镇）政府不履行法定职，裁决或裁判的结果也只能是要求乡（镇）政府履行法定职责，对农民和村委会（组）的征地补偿费分配进行干预，但裁决或裁判只能强制乡（镇）政府履行所干预职责，对于村委会（组）执不执行乡（镇）政府的干预却无可奈何。最终是否能真正有效解决农民和村委会（组）的征地补偿费分配纠纷的关键还在于村委会（组）通过村民会议做出的决议。

3 .提起承包地纠纷民事诉讼。

被征地农民以《农村土地承包法》为依据提起民事诉讼，要求按农村土地承包法的规定获得相应补偿。