正确理解履行职责的法定要求是依法履职的前提——左某某不服某市国土资源局案

【裁判要旨】

行政机关必须正确理解履行职责的法定内容及方式，并严格遵循法律法规规定的程序履行职责。

【基本案情】

申请人：左某某

被申请人：XX市国土资源局

左某某系XX市XX区兴寿镇某村村民，与案外人李某某系邻居关系，左某某居东，李某某居西。左某某和李某某均于1994年取得了XX县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》。2013年7月22日，左某某向XX市国土资源局XX分局(以下简称XX国土分局)递交《申请书》，请求XX国土分局对其与李某某两家的宅基地使用权范围进行确权。

2013年8月13日，XX国土分局向兴寿镇人民政府发函请该镇政府调查核实相关情况。2013年9月10日，兴寿镇人民政府向XX国土分局报送报告，主要内容为：2008年，左某某未经兴寿镇政府审批对房屋进行了翻建，经现场勘查左某某宅基地现状面积比“红本”所标注面积少0.68平方米;2012年，李某某未经兴寿镇政府审批对房屋进行了翻建，经现场勘查李某某宅基地现状面积比“红本”所标注面积少0.3平方米。两家宅基地现状面积均少于《集体土地建设用地使用证》所标注面积，两家的翻建改变了宅基地的原状，无法认定李某某建房超出自己宅基地范围，占用左某某宅基地使用面积。

2013年11月13日，XX国土分局向左某某作出答复，告知根据目前的申请材料，现无法认定李某某建房占用其宅基地使用面积，请其补充相关证据材料后重新向该局提出申请。

2014年4月28日，左某某向XX国土分局提交《申请书》，以兴寿镇人民政府上报的资料与事实不符为由，要求该局进行复查核实。2014年6月19日，XX国土分局向申请人作出《关于兴寿镇某村左某某申请对左某某李某某两家宅基地进行复核等事宜的答复意见》，要求申请人提供相关证据材料后，再向该局提出申请。之后，左某某分别于2014年8月15日、2014年10月11日向XX国土分局提交《申请书》及1973年XX市XX县革命委员会同意左某某建房的批复、XX区人民法院的勘验笔录、现场照片、兴寿镇某村村民委员会出具的《证明》、李某某家《XX区农宅新建翻建抗震节能施工方案申报表》等相关证据材料，请求该局确认李某某侵占了申请人的宅基地使用权。

2015年2月11日，XX国土分局作出69号《XX市国土资源局XX分局关于左某某申请确认兴寿镇某村李某某侵占了左某某宅基地使用权等事宜的答复意见》(以下简称69号《答复意见》)，告知申请人：根据其所提交的证据材料，现无法认定李某某建房占用了申请人家宅基地使用面积，建议其通过其他途径解决。

左某某不服XX市国土资源局作出的69号《答复意见》，于2015年3月31日向XX市人民政府申请行政复议。

【复议机关决定】

复议机关经审理后认为，《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、第二款和第三款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”

本案中，XX国土分局分别于2014年8月15日、2014年10月11日收到申请人要求确认李某某侵占其宅基地使用权的申请书后，并未在法定期限内提出是否受理的意见，也未报送同级人民政府作出不予受理决定或者处理决定，而是依据兴寿镇人民政府的调查报告直接向申请人作出了69号《答复意见》，XX国土分局未按照法定程序履行土地权属争议调查处理职责，违反了《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目的规定，决定撤销69号《答复意见》，责令被申请人自接到本决定书之日起根据有关规定对申请人提出的土地权属争议调查处理申请作出处理。

【专家评析】

一、背景

本案中，申请人提出的请求是解决争议，而此争议是民事争议，具体而言为土地使用权争议。国土资源部解决此类争议作出了规定，体现在《土地权属争议调查处理办法》之中。

根据《土地权属争议调查处理办法》规定，行政机关解决此类争议，应遵循的基本程序如下：

一是当事人申请。该办法第11条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。办法对申请书应载明的事项也作出了规定。

二是主管部门作出是否受理意见。该办法第13条规定：“对申请人提出的土地权属争议的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。…”该办法第14条对不作为争议案件受理的情形作出了具体规定。

三是调查。主管部门决定受理后，应当及时对当事人争议的事实情况进行调查。

四是调解。主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。

五是提出处理意见并报批。调解未达成协议的，主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。根据办法规定，主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。

二、复议决定的理由

复议机关经审理后决定撤销被申请人作出的《XX市国土资源局XX分局关于左某某申请确认兴寿镇某村李某某侵占了左某某宅基地使用权等事宜的答复意见》，并责令被申请人自接到本决定书之日起根据有关规定对申请人提出的土地权属争议调查处理申请作出处理。复议机关作出复议决定有下列理由：

1.本案中的争议属于土地使用权争议，在被申请人的法定职责范围

复议机关认为，根据《土地管理法》第十六条第一款、第二款和《土地权属争议调查处理办法》第二、四、五条规定，个人之间发生的土地所有权或者使用权归属争议，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门负责调查处理，并报同级人民政府作出处理决定。本案中，申请人就其与李某某之间的宅基地使用权争议向XX国土分局提出调查处理申请符合上述规定，XX国土分局享有对申请人的土地权属争议进行调查处理的法定职权。

2.立法对被申请人履行法定职责有明确的规定

复议机关认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十三、二十八、三十条规定，被申请人履行职责需要在法定期限内提出是否受理的意见，并依法定期限报送同级政府作出不予受理决定或者处理决定。

3.被申请人未依法履行职责

复议机关认为，本案中被申请人在2014年8月15日、2014年10月11日收到申请人要求确认李某某侵占其宅基地使用权的申请书后，“未在法定期限内提出是否受理的意见，也未报送同级人民政府作出不予受理决定或者处理决定，而是依据兴寿镇人民政府的调查报告直接向申请人作出了69号《答复意见》，告知申请人无法认定李某某建房占用了申请人家的宅基地使用面积，建议申请人通过其他途径解决。”故，被申请人“未按照法定程序履行土地权属争议调查处理职责，违反了《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。”

三、运用复议决定应注意的问题

1.明确职责履行要求

在当今社会，政府作为服务政府，需要满足当事人和公众的众多需求。针对不同的需求，立法往往规定了有所应履行的职责，以及履行职责的程序和方式。本案即是如此，《土地权属争议调查处理办法》对处理土地权属争议的范围、程序等作出了明确规定。行政机关要想正确履行其职责，首要工作是清楚地了解其担负的职责履行的要求。否则，不了解或不能正确地了解这些要求，就极有可能正确履行职责。

本案中，被申请人未能正确履行其法定职责，很重要的原因就是对这些法定职责理解的偏差。

2.依法履行职责

行政机关要正确履行职责，除了明确要履行的职责及履行方式，更为关键的是按照法律规定的履行要求履行，而不是根据自己的想法而履行。这是依法行政的基本要求。

如前所述，立法对行政机关处理土地权属争议设定了较为明晰的程序，其中包括行政机关是否受理、受理后的调查、调解和提出处理及报批等，这些程序要求明确而具体。然而，本案中的被申请人虽然进行了一定的调查，但既未作出是否受理决定，也未提出处理意见和报批。显然，履行职责的方式与法不合。这是导致败诉的关键。

因此，行政机关要想立于不败之地，就必须在法律框架下依法法律要求履行职责、作出决定。

【相关法律规范】

《土地管理法》第16条。

《土地权属争议调查处理办法》第11、13、28、30条。

来源：北京市司法局官网