方山县人民政府与薛建平行政征收一案

上诉人（原审被告）方山县人民政府

被上诉人（原审原告）薛建平

基本案情：薛建平在方山县大武镇拥有一处宅基地，方山县人民政府为其颁发了集体土地建设用地使用权证。2012年吕梁市人民政府启动吕梁新城建设，同年9月6日吕梁市人民政府发布《吕梁新城建设房屋征收与补偿方案》。2013年12月3日，山西省人民府批复吕梁市总体规划，要求加快北部新区建设，该北部新区建设涉及方山县范围内部分集体土地。2013年4月至2014年7月，山西省人民政府下发多个征地批复，同意方山县人民政府征收集体建设用地，同意将集体农用地及集体未利用地转为建设用地并办理征收手续，上述批复涉及方山县大武镇的集体土地，其中包括薛建平的宅基地。2016年6月5日，方山县人民政府对薛建平作出方政房征决[209]号房屋征收决定，决定征收薛建平的房屋，该决定于2016年6月7日送达薛建平，薛建平不服该征收决定提起诉讼。

原判认为，方山县人民政府在庭审中辩称，其按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）的规定征收薛建平的房屋，但提供的证据无法证明征收程序完全符合《条例》的规定。且根据山西省人民政府土地审批文件和其他相应证据，方山县人民政府对薛建平的土地征收行为还未完成。故方山县人民政府于2016年6月5日作出的方政房征决[209]号房屋征收决定，程序违法，应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销方山县人民政府于2016年6月5日作出的方政房征决[209]号房屋征收决定。

方山县人民政府上诉称：一、上诉人提交的证据证明被诉征收决定符合《条例》的规定；二、依据中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）第2点规定："在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。"上诉人按照集体土地征收程序完成土地批复、征收后，参照《条例》的规定对拟征收房屋进行了调查评估，对征收补偿相关信息进行了公示、公开，征收程序完全符合《条例》的精神；三、一审判决撤销被诉征收决定的理由之一是上诉人对薛建平的土地征收行为还未完成，事实上，房屋作为附着物，在对集体土地实施征收的同时应当一并予以征收，上诉人依据中纪办[2011]8号精神对涉案集体土地上的房屋下达征收决定符合政策精神，该房屋征收决定是完成集体土地征收的重要程序之一。综上，一审法院认定事实不清，请求二审法院撤销原判，维持上诉人所作的房屋征收决定。

薛建平答辩称：上诉人作出的征收决定虚设建设项目，存在欺上瞒下违法征收的事实；上诉人作出的征收决定不符合公共利益的征收目的；上诉人作出的征收决定不符合《条例》规定的征收程序；上诉人没有按照《条例》规定对被上诉人给予补偿。

二审法院裁判观点：薛建平所在的方山县大武镇被列入吕梁市××区建设范围内，山西省人民政府已批复同意方山县人民政府对包括薛建平宅基地在内的集体土地实施征收。根据山西省人民政府征地批复的规定："方山县人民政府在批复作出后应当严格依法履行征地批后实施工作，按照《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）的规定，及时足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善安排好被征地群众的生产和生活，征地补偿不落实的，不得强行使用被征土地。"由此可知，方山县人民政府在征地批复下达后应当按照土地管理法的相关规定履行征地批后实施工作，依法解决被征收人的征收补偿问题。事实上，方山县人民政府已经按照土地管理法的规定和多数被征收人达成征收补偿协议，但仍有部分被征收人未达成征收补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，"对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。"以及国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，"被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。"的规定，对于未达成征收补偿协议的，当事人可以依法申请裁决（或复议），对裁决或复议不服的，依法向法院起诉。本案中，方山县人民政府未按照上述规定依法解决征收补偿争议，而是根据《条例》的规定对未达成征收补偿协议的被征收人作出房屋征收决定，这样做明显规避了土地管理法关于征收补偿争议解决途径的规定，适用法律不当。但鉴于涉诉土地已经由山西省人民政府批复予以征收，土地性质已经由集体所有变为国家所有，当事人争议的主要问题是补偿问题，方山县人民政府通过下达房屋征收决定的方式解决补偿问题虽有不妥，但最终也能达到解决被征收人补偿问题的目的，故对方山县人民政府下达的征收决定无须撤销，而是确认其违法，由方山县人民政府参照《条例》规定妥善解决被征收人的补偿问题。上诉人认为，根据中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）的规定，"在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。"其作出的房屋征收决定正是参照了《条例》的规定，符合政策精神。本院认为，中纪办[2011]8号规定所指的参照《条例》的精神执行，应当是指补偿标准可以参照国有土地上房屋征收补偿的标准，而不是以国有土地上房屋征决定代替集体土地补偿程序。上诉人对上述文件的理解有偏差，上诉人的该上诉理由不能成立。原判认定方山县人民政府的土地征收行为未完成是正确的，但原判撤销被诉房屋征收决定不妥，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销山西省晋中市中级人民法院（2016）晋07行初73号行政判决；

二、确认方山县人民政府于2016年6月5日作出的方政房征决[209]号房屋征收决定违法。

一、二审案件受理费共100元，由方山县人民政府负担。

本判决为终审判决。

本案心得：

1. 法律适用问题

本案是集体土地的征收，应依据《土地管理法》的相关规定确定征收程序，并依法解决被征收人的征收补偿问题。本案被告方山县人民法院在未与原告达成补偿协议的情况下，未依照《土地管理法》实施条例第25条的相关规定，而是径直依据《国有土地上房屋征收补偿条例》的程序，确有规避《土地管理法》规定的嫌疑，但也存在被告法律理解不准确的问题。

另外，根据中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）的规定，"在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。"本案法院认为，“中纪办[2011]8号规定所指的参照《条例》的精神执行，应当是指补偿标准可以参照国有土地上房屋征收补偿的标准，而不是以国有土地上房屋征决定代替集体土地补偿程序。上诉人对上述文件的理解有偏差，上诉人的该上诉理由不能成立。”对于法院此裁判观点，笔者表示认可。笔者认为，国有土地的征收和集体土地的征收确实存在差异，在征收过程中，除非为了维护被征收人利益，否则不得完全照搬《条例》的规定，尤其是在程序上不得减少被征收人的救济途径。

2. 注意两审法院判决结果背后的原因

本案一审法院判决撤销被告方山县政府所作出的征收决定，被告不服，提起上诉。二审法院改判，确认该决定违法。其中可分析撤销和确认违法的区别，如果是撤销该决定，政府如果想继续征收，须重新作出征收决定，而重新作出征收决定就意味着“一书四方案”、“批复”等等全部程序重新进行一遍，这显然是政府部门不愿意接受的。如果是确认违法，则无需重新作出，而本案当事人主要对补偿方案不满意，想必二审法院在判决时应是协调了原被告双方，及保障了原告的利益，也维护了政府征收的效率。

3.土地征收方案被批复之后，土地性质即发生改变

本案中涉诉土地已经由山西省人民政府批复予以征收，土地性质已经由集体所有变为国家所有，法院也将其作为不适宜撤销征收决定的理由之一。这个点要在之后的案子中注意，密切关注土地性质的转变。