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【案件背景】
2017年7月4日，铅山县人民政府办公室下发《三区划定方案》，对铅山县畜禽养殖禁养区、限养区及可养区进行划定。2017年8月12日，铅山县人民政府(发布《关闭通告》，决定关闭或拆除禁养区内的生猪养殖场和其他符合关闭或拆除条件的生猪养殖场。
铅山县某猪场公司(以下简称某猪场公司)位于铅山县政府发布的禁养区范围内，未在通告规定的时间内自行关闭。
2018年9月30日，铅山县政府组织工作人员对某猪场公司养殖场的生猪进行强制处理。
2018年11月19日，某猪场公司以铅山县政府、河口镇政府、铅山县农业局、铅山县环保局为被申请人向上饶市人民政府申请行政复议，要求确认四被申请人要求其搬迁及强制处理养猪场内842头生猪行为违法，要求判令四申请人赔偿其固定资产损失13735426元、沼气池损失5064690元、停产停业损失6288547元、强制处置生猪损失1215848元共计26304511元。
上饶市人民政府于2019年11月19日收到复议申请后决定受理并向铅山县政府送达复议申请书副本及提出答复通知书。
2019年2月16日，上饶市政府作出56号行政复议决定，决定维持铅山县政府于2018年9月30日对某猪场公司生猪进行强制处理等关闭其生猪养殖场的行政行为，驳回某猪场公司对河口镇政府、铅山县农业局、铅山县环保局的复议申请，铅山县政府应对关闭某猪场公司养殖场对其生猪及遭受的其他经济损失依法予以补偿。2019年3月5日，某猪场公司向一审法院提起行政诉讼，要求判令五被告赔偿其固定资产损失12047790.67元、沼气池损失2564690元、停产停业损失6288647元、强制处置的生猪损失1215848元，共计22116875.67元;五被告承担案件诉讼费。
【一审判决】
一审法院认为，该案争议焦点为：
一、河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业农村局、上饶市政府是否为适格被告;二、铅山县政府是否应当赔偿原告损失以及赔偿范围如何确定。
某猪场公司上诉称，第一，一审法院只判决铅山县政府赔偿上诉人的生猪款，损害了上诉人的合法权益。1.生猪款本就应归还给上诉人，并非是对上诉人的赔偿。2.一审法院认定的生猪款没有事实依据，具体的生猪数量和生猪重量都没有第三方公证的数据，而且生猪里还有母猪、种猪等不同品种，母猪、种猪经济价值远高于一般的生猪，全部适用当日普通生猪的挂牌价格，肯定远低于实际价值。第二，被上诉人应当赔偿上诉人固定资产以及沼气池的损失。1.上诉人的养殖场内的固定资产和沼气池都是为了养殖生猪所建设和购置，现被上诉人将上诉人的养殖场违法强制关闭，这些设施无法实现其使用价值，造成了上诉人无法挽回的损失，对该损失被上诉人也应当进行合理的赔偿。2.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，即使是合法关闭畜禽养殖场都要对养殖者遭受的经济损失进行补偿，为何被上诉人违法强制关闭养殖场反而没有经济赔偿。第三，一审法院应当明确固定资产以及沼气池损失的赔偿金额。一审法院以没有拆除固定资产认为不应进行赔偿，但是又认为被上诉人在后续工作中应该继续对上诉人进行补偿，对补偿金额没有明确，明显是回避责任。第四，被上诉人应该赔偿上诉人停产停业损失。自2018年9月30日被强制关闭养殖场后，上诉人至今都没有继续生产经营，停产停业期间的利润以及产生其他费用的损失应该得到赔偿。第五，上诉人的养殖场是由四被上诉人共同关停，被上诉人应该共同承担赔偿责任。综上，请求撤销一审行政赔偿判决，改判五被上诉人共同赔偿上诉人固定资产、沼气池、停产停业、强制处置生猪等损失共计22116875.67元。
【二审判决】
本院二审认定的事实与一审一致。另查明，某猪场公司不服上饶市政府的复议决定，于2019年3月5日向一审法院起诉。。
【最终判决】
本院认为，国家赔偿法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。第九条规定，赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。根据上述规定，只有行政行为被确认违法才存在赔偿问题，是否应当赔偿、赔偿的主体、赔偿的范围都必须围绕被确认违法的行为来确定。
一、关于本案赔偿义务主体的问题。(2019)赣11行初22号行政判决已明确驳回了某猪场公司对铅山县环保局、铅山县农业局、铅山县河口镇政府的起诉，该判决已经生效，因此，某猪场公司认为上述三主体同为赔偿义务主体的上诉理由缺乏法律依据，不能支持。根据国家赔偿法第八条之规定，经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。本案中，被确认违法的行为是铅山县政府2018年9月30日强制处置某猪场公司的生猪及关闭该公司生猪养殖场的行为，该行为当日已经完成，复议机关的复议行为并未加重某猪场公司的损害，因此，复议机关上饶市政府不是本案赔偿义务机关。
二、关于本案赔偿范围的问题。(2019)赣11行初22号行政判决确认，铅山县人民政府2018年9月30日强制处置某猪场公司的生猪及关闭生猪养殖场的行为违法。本案赔偿范围即是铅山县政府强制处置生猪导致的损失及强制关闭生猪养殖场导致的损失。前者毫无疑问是生猪被处置导致的生猪价值的损失。而确定后者的关键是要区分铅山县政府作出的关闭某猪场公司的决定及对该决定的强制执行这两个行为所导致的不同后果。铅山县政府发布《关闭通告》、《整改工作分工表通知》、《批复》等文件，决定关闭或拆除禁养区内的生猪养殖场和其他符合关闭或拆除条件的生猪养殖场，列明某猪场公司在禁养区范围内，要求其自行关闭或拆除。该关闭决定的直接后果就是某猪场公司应当关闭养殖场，停止生产及营业。因此某猪场公司主张其养殖场关闭导致生产设备不能使用造成的损失及停产停业的损失，均是由关闭决定导致的，因该关闭决定并未被确认违法，因此上述损失不属于本案赔偿范围。而已对被确认违法的执行该关闭决定的强制行为，某猪场公司并未提供任何证据证明该行为导致了其损失，由此本案的赔偿范围仅有生猪损失一项。
三、关于本案赔偿标准问题。生猪损失的计算方式是生猪价格×生猪重量。1.关于生猪重量的问题。某猪场公司一审起诉及庭审中均认为被强制处理的生猪数量为842头，每头生猪应估算重量为152斤(按170天235斤的标准计算，其生猪6月上旬出生，饲养110天，预估重量为152斤)但未提供任何证据证明，也未提供生猪重量的计算依据。铅山县政府一审提交了星福猪场生猪清栏清单一张，载明了四辆运输车所载生猪数量及重量(四辆车共载生猪838头，共计50310公斤)，并附了四张收款收据予以佐证。一审法院采信铅山县政府的证据，认定铅山县政府强制处置的生猪头数为838头，共计50310公斤并无不当。2.关于生猪单价的问题。某猪场公司起诉时主张中猪价值为19元/kg，亦未提供任何证据证明。铅山县政府出具情况说明称，2018年9月30日江西省猪肉价为13.78元/kg(出栏体重110kg/头左右)，但因该猪场生猪数量较大，大小不一，处置时间短，且天气炎热可能导致生猪死亡增加，所以其与收购商协商后的总价定为50万元，折合单价9.93元/kg。一审法院调取的2018年9月30日网络平台发布的生猪价格为13.4元/kg。本院认为，某猪场公司主张的价格没有提交证据证明，应不予采信。铅山县政府主张是天气炎热及处置时间短，因而与收购商协议的价格明显低于当日猪肉时价。但造成在炎热天气短时间处置数量如此多生猪的正是铅山县政府的违法强制处置行为，铅山县政府应当对由此造成扩大损失，即按市场价格计算的总价与实际卖出价格之间的差价承担责任。据此，一审法院以其调取的当日生猪价格计算赔偿损失并无不当。3.关于某猪场公司提出母猪的价格应当另行计算的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。上诉人主张其被强制处置的生猪中有母猪，且母猪价格高于普通生猪。应当由其提供相关证据。二审期间某猪场公司向本院提供该公司2018年3月至5月二元种猪分娩舍母猪仔猪情况一览表8份、2017年11月至12月年底周批次配种记录表4份，以证明强制处置生猪期间，其公司的母猪数量为340头(标有耳号的母猪数);提供2018年10月13日永城农牧科技集团对江西永诚母猪价格调整的通知，以证明该时间段母猪的基重价格为40kg的母猪1600元，基重范围加减金额为14元/kg。因被上诉人实施该强制行为时违反法定程序，导致上诉人没有足够的时间及条件保留直接证明被强制处置的生猪中母猪数量的证据，现上诉人提供该公司配种记录，及母猪分娩的存活母猪数量，可以认定至被诉行为发生之日即2018年9月30日，2018年3月至5月期间新生母猪为340头，且正值4-6月龄，符合后备母猪条件。据此，对上诉人关于被处置的生猪中有340头母猪的主张，本院予以支持。因无法确定该340头母猪的重量，本院酌定每头母猪均为基准重量即40kg，结合处置生猪50310kg及当日生猪价格13.4元/kg，那么被处置生猪价值计算方式为母猪价值+其他生猪价值即(340×1600)+(50310-340×40)×13.4=1035914元。
综上，一审判决认定事实部分不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)、(二)项之规定，判决如下：
一、维持上饶市中级人民法院(2019)赣11行赔初9号行政赔偿判决第一、三项;
二、变更上饶市中级人民法院(2019)赣11行赔初9号行政赔偿判决第二项为责令铅山县人民政府于本判决生效之日起两个月内给付铅山县某猪场公司生猪处置赔偿金人民币1035914元。
本判决为终审判决。
