【裁判要旨】
未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。在城中村或旧城区，因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。
【基本案情】
2020年9月，被告某县人民政府作出《某县人民政府关于对某街道某村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：因公共利益建设需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，决定对某街道某村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收。该征收决定还包括征收范围、房屋征收部门及实施单位、实施期限等内容，并明确补偿依据为《某街道某村城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称涉案补偿方案），当事人不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。
原告某实业公司、谢某琴（同年11月申请作为共同原告参加本案诉讼）诉称：二原告所有的国有土地及地上房屋位于被诉征收决定改造项目范围内。二原告认为，被告作出被诉征收决定，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，不符合“四规划一计划”要求，不符合公共利益条件，且程序违法、补偿方案不合理，严重侵害了原告的合法权益，故向浙江省某市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告某县人民政府于2020年9月作出的《某县人民政府关于对某街道某村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收的决定》。
【法院裁判】
一、确认被告某县人民政府于2020年9月作出的《某县人民政府关于对某街道某村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收的决定》违法；
二、责令被告某县人民政府根据本生效判决采取相应的补救措施。
【律师分析】
本案中原被告双方的争议焦点主要集中在被告所作征收决定是否合法，楹庭律师认为此征收决定不合法，现分析如下：
第一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条第一款：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条：“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”第八条：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”之规定，上述程序既是启动国有房屋征收的前置条件，也是国有土地上房屋征收必须履行的法定程序，且相对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》来说，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》在本地区更应当着重考虑适用，上述两部条例所规定的征收程序，设区的市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门在作出征收决定前应当遵循，本案中被告并未提供能够证明征收项目符合公共利益的证据、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划等材料、案涉征收项目的立项文件，不能证明是否符合公共利益的需要，由此也不能判断是否符合上述两部条例所规定的征收程序，因此存在征收程序不合法的嫌疑。
第二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款：“因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人提出征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例和本条例规定的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会。”之规定，本案中，被告虽对征收补偿方案进行公开征求意见，但没有证据表明征求意见的处理过程与结果，无法判断是否有半数以上被征收人提出异议、是否应当组织听证、是否存在被征收人放弃听证权利等情况，存在程序违法的嫌疑。
第三，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”之规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前应先行组织有关部门对未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理，只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。但需要强调的是，未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，并不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。因此，上述条文中规定的不予补偿的违法建筑，应是经有关部门依据土地、规划等相关法律法规规定的标准和过罚相当原则，根据违法建设行为及违法建筑的违法程度，确认为无法采取改正措施，应予限期拆除的建筑。
【案涉法条】
1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……
2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条
房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条
市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条
房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
5.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
【楹庭律师总结】
在行政诉讼当中，被告对作出的具体行政行为是否合法负有举证责任。行政主体的征收行为必须满足公共利益的需要，但是否满足公共利益，需要行政机关提供充分证据予以证明，不能仅在口头上说是为了公共利益，否则将置广大人民群众的切身利益于不顾，不利于社会稳定。并且在征收补偿决定作出之前，行政主体一定要将法律所规定的前置法定程序履行到位，例如公告满法定期限、做好社会稳定风险评估、依法召开听证会组织听证、向当事人履行催告义务、听取陈述申辩、对房屋相关信息做好登记、备案等等。房屋是许多百姓一生的血汗凝结，征地拆迁更会使得百姓面临流离失所的重大风险。作为具有明显优势一方的行政主体，应当做到心系百姓，将人民群众的利益置于首位，重点就是在作出影响行政相对人权利、给行政相对人增加义务时，要做到主体合法、程序、内容合法、正确适用法律规定。广大人民群众在遇到行政主体不法行为时，也要善于寻找和发现对方的违法点，利用这些违法点，拿起法律武器，与之协商谈判，将自己应得的利益攥在手中。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
【文：孙雅璇】
