因收回土地“对土地使用权人应当给予适当补偿”的确定标准和确定

　　随着我国城市化进程逐渐加快，我国各地的基础设施建设也在逐步完善，征地拆迁成为热点话题。但是，征地拆迁的补偿合理与否直接关系到广大企业的经营和发展。为了能够帮助到更多在征地拆迁中遇到问题的企业主，楹庭拆迁律师总结了多年的办案经验，为广大企业主做了一些相关法律知识的分享，让我们来看下面的这个案例：

　　【案件背景】

　　1980年，广东省人民政府批准在原万宁县(现××)××海南××自然保护区。2002年9月24日，海南省国土资源厅对万宁市政府呈报的万府(2002)114号《关于请求审核新梅乡日月湾旅游区国有土地使用权挂牌出让方案的请示》进行审核，并报海南省政府同意，作出琼土环资函(2002)265号《关于万宁市新梅乡日月湾旅游区国有土地使用权挂牌出让方案的复函》，同意万宁市新梅乡日月湾旅游区范围内的14.0723公顷(折合211.0844亩)国有存量建设用地，以挂牌方式进行出让。2002年11月20日，万宁市国土资源局(以下简称万宁市国土局)与恒通公司签订《国有土地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)和《补充合同》，将上述211.0844亩土地以1388万元出让给恒通公司作为旅游用地。在《出让合同》中，万宁市国土局明确要求恒通公司按照容积率≤0.3、建筑密度≤12%、绿地率≥60%、建筑限高三层(局部五层)的规划指标于2003年3月28日前动工开发建设。《补充合同》还载明：经现场勘查，在本合同项下宗地沿海对应垂直陆界，有国家青皮林保护区林带和海滩。恒通公司对海滩按有关法律进行保护利用，对青皮林进行保护和管理。2003年9月22日，因规划道路占用恒通公司受让取得的211.0844亩土地中的8.4亩，万宁市国土局作出万土环资用(2003)137号《关于同意办理国有土地使用权挂牌出让登记手续的通知》，同意将扣除8.4亩土地后余下的202.6844亩土地，为恒通公司办理登记发证手续。2003年9月27日，万宁市政府给恒通公司颁发万国用(2003)字第130021号《国有土地使用证》(以下简称130021号国土证)。2004年，案涉土地所处区域的规划指标废止，而新的控制性详细规划又尚未编制，恒通公司取得土地使用权后，一直未按约定动工开发。

　　2015年11月28日，万宁市政府作出《关于依法有偿收回海南恒通置业开发有限公司135122.93平方米国有土地使用权的决定书》(以下简称2015年收地决定)。恒通公司不服,申请行政复议。2017年5月8日，海南省政府作出琼府复决(2016)165号《行政复议决定书》，以万宁市政府认定闲置原因为企业原因，却依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定对案涉土地进行处置，属适用依据错误，且万宁市政府未与恒通公司协商选择处置方式，单方决定收回土地使用权，违反法定程序为由，决定撤销2015年收地决定。

　　2017年8月2日，万宁市国土局根据海南省《关于做好环境保护履职情况自查配合中央环保督查工作的通知》和琼府办函(2017)251号《海南省人民政府办公厅关于印发海南省2017年度生态保护红线区专项督察工作方案的通知》的精神,向恒通公司送达万土调查函(2017)160号《闲置土地调查通知书》,要求恒通公司配合做好闲置土地调查工作。2017年9月18日，万宁市国土局向恒通公司送达万国土资(2017)670号《关于提供土地前期合理投入情况的通知》，主要内容：因案涉202.68亩土地中有190.66亩位于青皮林范围内，属中央环保督察组督察整改的对象，为确定向恒通公司有偿收回案涉202.68亩土地的补偿金额，要求恒通公司提供对案涉土地进行前期合理投入的相关凭证，以便委托中介机构对有偿收回价格进行测算。2017年12月29日，万宁市政府作出万府收字(2017)25号《关于有偿收回国有建设用地使用权决定书》(以下简称25号收地决定),以案涉土地位于青皮林内，涉嫌占用保护区面积202.68亩为由，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，决定有偿收回恒通公司位于青皮林××内202.68亩国有土地使用权，并给予2335.5586万元补偿。恒通公司不服，申请行政复议。2018年6月11日，海南省政府作出琼府复决(2018)63号《行政复议决定书》(以下简称63号复议决定)，维持25号收地决定。2018年6月26日，恒通公司提起本案行政诉讼，请求撤销25号收地决定和63号复议决定。

　　【法院判决】

　　本院认为，本案争议焦点为《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的“对土地使用权人应当给予适当补偿”的确定标准和确定方式问题。

　　综上，再审申请人恒通公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定，依法应当再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条规定，裁定如下：

　　一、撤销海南省高级人民法院(2018)琼行终1126号行政判决;

　　二、发回海南省高级人民法院重审。

　　【裁判要点】

　　1.收回国有土地使用权的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，核心区和缓冲区禁止进行任何形式的开发建设活动。行政机关依法启动收回案涉国有土地使用权程序，并对因规划管制而无法开发的土地使用权依法补偿，既有利于自然保护，也有利于保护当事人合法权益。但行政机关在作出收地决定前，未听取当事人的陈述、申辩意见，也未遵循《全面推进依法行政实施纲要》第5条和第20条规定的正当程序要求，有违程序正当原则。

　　2.“对土地使用权人应当给予适当补偿”的确定标准和确定方式。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿;《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定,财产征收征用应遵循及时合理补偿原则,给予被征收征用者公平合理补偿。同时，自然资源部向海南省自然资源和规划厅作出自然资办函(2018)1903号《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》规定，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则;有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。由此可见，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。
 

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