指导案例41号：宣某等诉浙江省衢州市某部门收回国有土地使用权案案例分析

一、基本案情：

原告宣某等18人系浙江省衢州市某中学教工宿舍楼的住户。

2002年12月9日，衢州市某委员会根据第三人某银行衢州分行(以下简称衢州分行)的报告，经审查同意衢州分行在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设项目。同日，衢州市某规划部门制定建设项目选址意见，衢州分行为扩大营业用房等，拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的某中学教工宿舍楼，改建为露天停车场，具体按规划详图实施。

2002年12月18日，衢州市某规划部门又规划出衢州分行扩建营业用房建设用地平面红线图。

2002年12月20日，衢州市某规划部门发出建设用地规划许可证，衢州分行建设项目用地面积756平方米。

2002年12月25日，被告衢州市某部门请示收回衢州某中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187.6平方米，报衢州市主管部门审批同意。

2002年12月31日，衢州市某部门作出衢市国土(2002)37号《收回国有土地使用权通知》(以下简称《通知》)，并告知宣某等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。

该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服，提起行政诉讼。

二、裁判结果：

撤销被告衢州市某部门于2002年12月31日作出的衢州市国土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知》。

三、裁判理由：

法院生效裁判认为：被告衢州市某部门作出《通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款。在庭审过程中，被告辩称系依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十八条第一款作出被诉具体行政行为。《土地管理法》第五十八条第一款规定：有下列情况之一的，由行政机关土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的; 衢州市某部门作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。被告在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。

本案中，衢州市某部门提供的衢州市某委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的为公共利益需要使用土地或实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的情形，主要证据不足，故被告主张其作出的《通知》符合《土地管理法》规定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，被告不提供作出具体行政行为时的证据和依据的，应当认定该具体行政行为没有证据和依据。

综上，被告作出的收回国有土地使用权具体行政行为主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。

四、小律分析：

本案涉及国有土地使用权的收回。

(一)结果：

未收回国有土地使用权。

(二)原因：

1、适用法律错误：被告作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》和浙江省有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，其所作具体行政性作为没有明确法律依据。

2、证据证明力不足(欠缺足够的关联性&有效性)：衢州市某部门虽提供了衢州市某委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等一系列证据，但是这些证据难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地或实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，被告所提供证据与其辩护理由不具有密切相关性，不足以支持抗辩理由的成立。

(三)总结：

行政机关若要收回国有土地使用权必须有明确的法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据《中华人民共和国土地管理法》第58条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

首先，被诉行政机关虽以“《土地管理法》和浙江省有关规定”为国有土地使用权的收回依据，但是其依据太过于笼统，以抽象的法律规范来为具体行政行为说辞，明显存在法律推理上的逻辑漏洞。其次，被告以“公共利益的需要”作为抗辩理由的同时，却不能提供具有关联性、有效性的公共利益需要之证据，其抗辩理由必然无法成立，自然也无法获得法院支持。

五、案涉法条：

1、《中华人民共和国行政诉讼法》第32条(已修改，现第34条)：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

2、《中华人民共和国土地管理法》第58条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

(一)为公共利益需要使用土地的;

(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;

(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

【文：万潇阳】

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