执法机关应当积极履行查处违法建设的实体法定职责——高某某申请复议某镇人民政府案

【裁判要旨】

在违建问题查处上，行政机关应当全面履行自己应当履行的法定职责，既有程序性受理、调查职责，也有作出实体处理决定的职责。违法建设经查证属实的，还要依法对举报人予以表彰、奖励。

【基本案情】

申请人：高某某

被申请人：某镇人民政府

申请人称：2015年8月31日，申请人向被申请人提交了《紧急拆违申请书》及违章建筑照片，但被申请人未履行对违章建筑进行拆除的法定职责。2015年10月16日，申请人通过EMS再次向被申请人邮寄《紧急拆违申请书》，并通过查询确认被申请人收到该申请书。此后，申请人又曾多次要求被申请人履行法定职责，但被申请人均以各种理由予以拒绝。请求依法确认被申请人不履行对违章建筑依法进行拆除的法定职责的行为违法，依法判令其立即履行法定职责。

被申请人称：被申请人已履行法定职责，主要理由是：2015年8月31日，申请人向被申请人递交《紧急拆违申请书》，反映XX村存在62处违章建筑。被申请人工作人员现场登记其举报内容并接收了相关材料。经调查发现，申请人反映的60处房屋分属于村委会公产，协议的承包地或宅基地上，以及种养殖小区内。2015年11月13日，被申请人工作人员对高某某进行了口头答复。

【复议机关决定】

复议机关认为：《北京市禁止违法建设若干规定》(北京市人民政府令第228号)第六条规定：“任何单位和个人都有权举报违法建设行为。规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关和乡镇人民政府应当建立举报制度，对举报及时调查、处理，并为举报人保密。违法建设经查证属实的，对举报人予以表彰、奖励。”根据上述规定，被申请人应当对申请人的举报及时进行调查、处理，并将调查处理结果书面答复申请人。本案中，申请人自2015年8月31日向被申请人递交《紧急拆违申请书》至2016年2月2日向区政府申请行政复议，期间历经五个月，被申请人未将调查、处理结果书面告知申请人。因此，被申请人之行为构成不履行法定职责的情形。

复议机关决定：确认被申请人不履行法定职责的行为违法，责令被申请人在法律规定的期限内履行法定职责。

【专家评析】

一、背景情况介绍

行政机关不积极履职查处农村违法占地进行建设的职责是实践中较为普遍的一个问题，最高人民法院2015年发布的十大不作为典型案例中“张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案”即为村民举报村子耕地被建设工程项目占用，国土资源局对其申请没有作出任何答复。

1.公民举报是公众参与土地保护的重要机制，任何公民都有权向行政机关举报违法占地建设。土地资源稀缺、人多地少等国情决定了我国在土地管理中实行非常严格的审批制度，为更好发现执法线索，《土地违法查处办法》《北京市禁止违法建设若干规定》等立法都规定公民有权对未经审批违法占用土地、违法进行建设的行为进行举报。如《北京市禁止违法建设若干规定》第六条规定：“任何单位和个人都有权举报违法建设行为。规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关和乡镇人民政府应当建立举报制度，对举报及时调查、处理，并为举报人保密。违法建设经查证属实的，对举报人予以表彰、奖励。”本案申请人高某某是XX镇XX村村民，有权对村里的违章建筑向行政机关举报，要求行政机关查处。

2.行政机关收到公民举报后，负有受理、调查、处理被举报事项的义务。公民举报是执法机关发现案件线索的来源之一，行政机关收到公民举报后，应当受理，并应当及时调查举报事项是否确实属于违建，如果属于违建，要作出责令违建人限期拆除的决定。如《土地违法案件查处办法》第十三条规定“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”，第十六条又对受理后的立案查处等程序作出明确规定。《北京市禁止违法建设若干规定》第六条也规定“规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关和乡镇人民政府应当建立举报制度，对举报及时调查、处理，并为举报人保密。”

3.行政机关应当将处理结果告知举报人，违法建设经查证属实的，还要对举报人予以表彰、奖励。公民举报并非为了维护自身主观利益，而是为了保护土地，因而带有很强的公益性。执法程序因为举报人的举报而启动，行政机关应当将处理结果告知举报人，一方面是对举报人的尊重，另一方面也是执法机关接受举报人监督，告知其已经就其举报的问题进行了调查处理。为鼓励公民举报违建，《北京市禁止违法建设若干规定》第六条还规定如果违法建设经查证属实的，对举报人要予以表彰、奖励。本案被申请人虽然到XX镇XX村进行了调查核实，但是没有将处理结果通知举报人，举报人于是以被申请人没有履职申请复议。

二、确定裁判要旨的理由

本案被申请人到XX村就申请人举报的62处违章建筑进行了调查核实，但是复议机关仍确认被申请人不履行法定职责的行为违法，责令被申请人在法律规定的期限内履行法定职责。主要基于以下几点：

1.申请人能够证明自己已向被申请人提出了查处违建的申请。2015年8月31日，申请人向被申请人递交《紧急拆违申请书》及违章建筑照片复印件，请求被申请人依法对台西下村的62处违章建筑进行拆除。被申请人于当日接收了申请人的《紧急拆违申请书》等材料，并制作了《XX镇违法建设群众举报登记表》。2015年10月16日，申请人通过EMS再次向被申请人邮寄《紧急拆违申请书》，并通过查询确认被申请人收到该申请书。

2.被申请人收到申请后履行了受理、调查等程序职责，但是没有履行对62项被举报建筑的性质进行认定并作出处理的实体处理职责。被申请人虽然采取调查措施，但是自2015年8月31日申请人向被申请人递交《紧急拆违申请书》至2016年2月2日向区政府申请行政复议，期间历经五个月，被申请人未将调查、处理结果书面告知申请人。经复议机关查明，被申请人收到申请人的举报后，到台西下村对被举报的62处违建作了调查核实：被申请人工作人员分别于2015年9月3日、9月7日向XX镇XX村村主任进行调查核实。此后，又调取了相关合同以及宅基地登记卡进行查证。2015年11月13日，在被申请人处，被申请人工作人员和申请人进行了谈话，被申请人工作人员将调查结果对申请人进行答复。这些事实证明被申请人及时履行了调查职责。从被申请人工作人员与申请人的谈话中可以看出工作人员强调被举报的建筑的存在有其历史原因，工作人员同时也明确表示“接下来会由相关部门对上述房屋的性质进行认定，如果属于违建，我们会依法依规进行查处”。但是，直至申请人申请复议，被申请人没有作出进一步的处理，没有履行《北京市禁止违法建设若干规定》第六条规定的乡镇人民政府应当对举报及时调查、处理的处理职责。自申请人举报至申请复议五个月时间里，被申请人没有对被举报的62处建筑是否属于违建进行性质认定，没有对其中属于违建的建筑的处理决定，也没有是否给予举报人奖励作出处理决定。

三、应用裁判要旨应注意的问题

农村违法占地建设的问题在实践中处理起来客观上存在很多困难，但是，法律对执法机关在查处违建问题上所应履行的法定职责有严格、明确的规定，这些职责是执法机关在实际执法中必须履行的。

1.行政机关对公民举报的违建问题不仅要履行受理、调查等程序职责，还需要履行实体处理职责，需要全面履行法定职责。我国实行严格的土地保护制度，公民、法人和其他组织未经批准不能进行占地建设，法律设定公民举报制度的目的是通过公民举报来发现执法线索。因此，不同层级的立法对公民举报、行政机关收到举报后的立案查处程序、处理决定作出等都有明确的规定。根据这些法律的规定去，行政机关需要履行的职责既有程序性受理、调查职责，也有作出实体处理决定的职责。违法建设经查证属实的，还要对举报人予以表彰、奖励。在违建问题查处上，执法机关应当履行的职责内容比较多，执法机关应当全面履行自己应当履行的法定职责。

2.行政机关应当积极履职，加强日常执法，对于确属违建的，应当及时制止，责令违建人限期改正、限期拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》中规定对违法建设负有查处职责的机关负有巡查、制止、报告等职责，这些职责属于日常执法方面的要求，但是难以得到有效履行。实践中违建屡禁不止的原因有多重，但是执法上的不作为本身成为违建屡禁不止的原因。往往一处两处违建没有得到及时制止，其他人就会群起而效仿，违建形成一定规模后，执法难度更大，日积月累，形成恶性循环，严重损害执法权威，破坏国家土地政策。

【相关法律规范】

1.《北京市禁止违法建设若干规定》第六条。

2.《土地违法案件查处办法》第十三条、第十六

来源：北京市司法局官网