征求第三方意见是法定程序 ——王某不服某市国土资源局政府信息答复告知书案

基本案情】

申请人：王某

被申请人：某市国土资源局

2015年9月28日，某区国土分局收到申请人邮寄的《政府信息公开申请表》，申请人要求公开“某区XX胡同五号建设组团01地块土地一级开发项目中土地征收房屋拆迁的补偿补助费使用和发放情况”，具体包括：1、该项目中土地征收房屋拆迁补偿、补助费用的总预算总额。2、该项目中土地征收房屋拆迁、补偿费用的实际发放数额。3、该项目中每家每户的分户补偿明细。次日，某区国土分局予以登记并出具某市国土资源局XX分局(2015)第48号-回《登记回执》。经向实兴腾飞置业发展公司询问相关信息情况后，某区国土分局于2015年10月22日作出《答复告知书》并送达申请人，答复内容为：1、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。您申请获取的信息“该项目中土地征收房屋拆迁补偿、补助费用的总预算总额”，我局在此项目履行职责过程中未制作、获取、保存、记录此信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款之规定，您申请获取的信息不存在。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(一)项的规定，我局向您公开某区XX建设组团一级开发01号地项目中土地征收拆迁的补偿补助费用实际发放数额约为6.5亿元。3、您申请获取的关于“该项目中每家每户的分户补偿明细”，涉及共约八百余户被拆迁人，内容包括被拆迁人姓名、身份证号、拆迁补偿金额等，属于涉及他人身份、财产状况的个人隐私信息。鉴于以上各户拆迁工作已经完成，我局无法按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定征求第三方意见。

申请人认为，某区国土分局作出的《答复告知书》仅对申请人申请的一部分政府信息进行公开，其余申请公开事项以信息不存在或涉及他人个人隐私且不公开不会对公共利益造成重大影响为由未予公开。申请人认为该答复内容违法，区国土局具有监督管理本行政区域内土地一级开发、收购储备工作的法定职责。

被申请人认为，某区国土分局收到申请人的信息公开申请后，在法定时限内对申请人进行了答复。本案涉及的XX建设组团项目01地块土地一级开发项目为某区2009年启动的房屋拆迁项目，由某市土地整理储备中心XX分中心负责该项目拆迁补偿工作，实兴腾飞置业发展公司负责项目拆迁补偿工作的具体实施。经某区国土分局向实兴腾飞置业发展公司征询具体情况后，作出了《答复告知书》，该答复适用法律正确，程序合法，请求复议机关予以维持。

行政复议机关认为，某区国土分局认为该信息涉及第三方个人隐私，但未书面征求第三方的意见，也未对该信息进行区分处理，即以该信息涉及个人隐私且无法征求第三方意见为由不予公开，属于事实认定不清、违反法定程序。撤销某市国土资源局XX分局2015年10月22日作出的(2015)第48号-答《政府信息答复告知书》;同时责令被申请人自接到本决定书之日起依法向申请人重新作出答复。

【专家评析】

一、背景情况介绍

政府信息公开条例实施以来，因行政机关拒绝公开涉及第三方的政府信息经常引发争议。多数情况下，行政机关发现申请人申请公开的政府信息涉及第三方之后，就会发出征求意见函。如果第三方不同意公开或者没有答复，则行政机关通常会以第三方不同意为由告知申请人不予公开。本案的情况有所不同。本案中，行政机关发现，申请人申请获取的关于“该项目中每家每户的分户补偿明细”涉及共约八百余户被拆迁人，内容包括被拆迁人姓名、身份证号、拆迁补偿金额等，属于涉及他人身份、财产状况的个人隐私信息。鉴于以上各户拆迁工作已经完成”，被申请人认为自己无法按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定征求第三方意见。

从被申请人做出的告知书来看，我们无法判断被申请人认为自己无法征求意见的具体理由究竟是什么。例如，导致行政机关无法征求意见的情况至少可能有如下三种情况：一是因为涉及第三方数量过多，过程过于繁琐，因为行政能力不足所以不能一一征求意见?二是因为拆迁工作完成之后，被申请人没有保存第三方相关信息，所以有关第三方的信息不存在所以导致无法征求意见。第三种情况下则是基于行政机关自己对信息属性的判断，如“涉及他人身份、财产状况的个人隐私信息”而做出无法征求意见的决定。无论是基于哪种理由，本案中的被申请人都没有做出说明，而仅仅是告知申请人其无法征求意见从而不予公开相关信息。申请人对这一答复显然难以接受。

实际上，上述三种情况下行政机关面临的法律选择是不同的。首先，如果属于第一种情况，即使行政机关行政能力有限，仍然有必要根据法律程序征求第三方意见。因为这是《条例》第23条的明确要求，也反映出《条例》希望平衡公开利益与隐私利益的立法初衷。否则轻被认为行政机关工作懈怠或懒政表现，重则可能引发行政机关借口隐瞒相关信息的指责。第二种情况下，行政机关因为相关信息(这里主要是第三方的联系方法)灭失而无法或难以完成征求意见程序。在实践中有可能确实存在部分人士无法联系的情况，如果行政机关向申请人说明情况，应该能够获得谅解。当然这种情况下，行政机关也有义务进一步判断相关信息是否即使缺乏相对人的同意也具有公开的必要性。第三种情况属于行政机关的单方面判断，应该说，无论根据《条例》第23条规定的文字含义还是各方面对政府信息公开制度的政策解读，这种单方面判断都是不恰当的，从而也就构成了程序违法。

总之，无论是出于哪一种情况，行政机关对于政府信息公开申请中涉及第三方的情况，应当兼顾程序和实体要求，避免引发法律争议。

二、确立裁判要旨的理由

本案中，复议机关裁定撤销被申请人政府信息公开告知书，主要理由为认定事实不清，违反法定程序。

首先，从事实认定方面来看，被申请人在其所作的《答复告知书》中，对于申请人要求公开“该项目中土地征收房屋拆迁补偿、补助费用总预算总额”的信息，告知申请人该局未制作、获取、保存、记录此信息，但未对该信息不存在的理由进行说明。

第二，从程序方面来看，对于申请人要求公开“该项目中每家每户的分户补偿明细”的信息，被申请人认为该信息涉及第三方个人隐私，但未书面征求第三方的意见，也未对该信息进行区分处理，即以该信息涉及个人隐私且无法征求第三方意见为由不予公开，违反了法定程序。

通常来说，涉及第三方当事人的政府信息是否应予公开，取决于四方面因素：第一，相关信息是否涉及商业秘密、个人隐私?第二，相关信息的公开是否会损害第三方的合法权益?第三，第三方是否同意公开。第四，如果为了保护第三方利益而不公开相关信息，是否会对公共利益造成重大影响。其中，第一、二、四点都属于事实判断，第三点则主要是程序要求。作为一项事实判断，行政机关有必要说明相关信息是否具有商业秘密或个人隐私的属性。

在本案中，申请人申请公开的信息是否具有个人隐私的属性，被申请人并未作出判断。即使我们推定被申请人作出了这一判断，也没有看到被申请人对此作出的说明(第一项和第二项事实判断)。再退一步，即使上述两项事实都存在，被申请人仍然缺乏了第三项事实判断，就是如果保护相关隐私利益是否会导致公共利益收侵害。由此可见，被申请人在没有能够满足《条例》对事实判断的要求。

第二，在行政机关有充分的理由确信存在第一、和第二所认定的事实之后，还有必要进入征询意见环节。这一环节主要是程序性的。当然，由于被申请人既未征求第三方意见，也没有对信息的属性进行充分判断，所以当然也未能进一步对相关信息作出区分处理，从而进一步违法了《条例》第二十二条(也是《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(三)项)的规定。由此，复议机关人认为被申请人的信息公开告知书认定事实不清、程序违法，理由十分充分。

三、运用裁判要旨应当注意的问题

如上所述，行政机关无法完成第三方意见征求程序的原因可能基于不同的情况。如果是出于行政机关懒政或单方面作出商业秘密或个人隐私的判断，则固然属于一般性程序违法。但是也不排除行政机关因为无法联系第三方而造成的特殊情况。这种情况下，行政机关是否完成征求意见程序就不应是判断信息公开告知书合法性的决定性因素。如果出现这种情况，行政机关是否对相关信息的事实作出了判断并履行了释明义务应当作为主要的合法性判断依据。

【相关法律规范】

《政府信息公开条例》第二十二条、第二十三条

《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(三)项

来源：北京市司法局官网