胜诉！撤销行政处理决定案，企业合法权益得以维护

2010年4月，原告福建某制品有限公司通过招商引资的方式与福建某开发区管理委员会签订《项目(企业)入园协议》(以下简称“入园协议”)，该协议属于行政协议。签订协议后，原告依法通过挂牌的方式获得涉案土地的国有建设用地使用权。后原告进行投产生产，为当地经济发展注入活力，提供大量就业岗位，至今仍正常经营。

因商业开发的需要区管理委员会作出《关于解除合同收回土地的通知》，之后又向区人民法院提起民事诉讼，要求撤销案涉入园协议，原告方一时处于被动。楹庭律师介入之后，综合分析，认为前述通知系行政行为，应通过行政诉讼解决，而不能通过民事途径处理。之后，律师及时向市中级法院提起行政诉讼，请求撤销前述通知，中院一审判决全部支持律师诉讼请求。

被告方不服，上诉至省高院，省高院作出了与一审截然相反的裁定。楹庭律师综合分析二审裁定，毅然决然地向最高人民法院第三巡回法庭提起再审申请，在再审的过程中，律师深入研究法律观点，对案涉通知为行政行为，案涉协议为行政协议作出了充分的论述。最高人民法院在核实过程中联系了本案被告，被告撤回了其在区法院提起的民事诉讼，本案大获全胜。楹庭律师在整个审判过程中主要有以下观点：

一、本案属于行政诉讼，被告未提供作出《解除通知》的证据和依据，该通知应依法予以撤销

本案主要审理被告作出的具体行政行为《解除通知》，该通知与原告有利害关系，侵犯了原告的合法权益，原告请求撤销该通知，符合行政诉讼的受案范围，因此本案属于行政诉讼。且原告诉求是撤销被告作出的《解除通知》的行政行为，故本案应重点审查被告作出该通知的合法性和合理性。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”的规定，被告应当提供其作出《解除通知》的证据和所依据的规范性文件，目前被告未提供任何证据和依据，应承担举证不能的不利后果，该通知应予撤销。

另外，被告提供的证据一：2020闽民终2086号《民事裁定书》、2021闽行终264号《行政裁定书》无法证明本案应按民事争议处理，理由如下：1、证据一中提交的两个案例是关于税收的纠纷，而本案是土地使用权纠纷，两者性质完全不同，不具有关联性，也无法基于此认定本案属于民事争议。2、本案审理的重点是《解除通知》这一具体行政行为，并非是《入园协议》，被告提交的两个案例均是关于协议履行的纠纷，与本案撤销《解除通知》这一行政行为产生的行政纠纷存在本质区别。

二、入园协议属于行政协议，且属于招商引资性质的行政协议，该协议的解除纠纷依法应当通过行政诉讼解决

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

依据上述规定可知行政协议包括四大要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人;本案中，入园协议一方为某区管理委员会后因机构改革变更为本案被告另一区管理委员会，上述管委会属于行政机关派出机构。二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标;本案中的入园协议是政府为了实现土地、经济、税收、开发区开发建设等公共管理和公共服务方面的目标签订的。三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容;本案中的入园协议主要内容是土地出让事宜、税收事宜、开发区建设等事宜，均是行政法上的权利义务。四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案入园协议属于双方协商一致签订。因此，本案中的入园协议属于行政协议，且是属于招商引资性质的行政协议。

2021年5月，最高人民法院发布第一批行政协议典型案例，其中最高院在第五个案例中明确：“地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。对于此类协议，无论是从履行行政管理的公法主体角度，还是从合同缔约者的角度，地方政府都应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务。”

以及在2020年7月27日最高人民法院发布涉产权保护行政诉讼典型案例，其中在第二个案例中写到：“行政机关与民营企业依法签订的行政协议应受法律保护，行政机关应对符合法律规定解除行政协议给民营企业合法产权造成的损失依法给予补偿，切实保护民营企业的合法产权。”

本案中的《入园协议》与上述案件中具有相同性质，均是具有招商引资性质的框架性协议，属于行政协议;

对于因行政协议而产生的纠纷，最高人民法院2019年12月发布的行政协议典型案例之二：蒋某某诉重庆高新区管理委员会、重庆高新技术产业开发区征地服务中心行政协议纠纷案明确：通过对行政诉讼法、合同法及相关司法解释有关规定的梳理，行政协议争议类型，除行政诉讼法第十二条第一款第十一项列举的四种情形外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议，采取相应的补救措施，请求行政赔偿和行政补偿责任，以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。且《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：(一)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法;”。综上所述，对于本案《入园协议》的解除纠纷以及对于被告作出的《解除通知》的行政行为，应当依法通过行政诉讼解决。

三、入园协议属于招商引资协议，目的在于招商引资及建设园区。目前园区已建设成功，协议目的已经实现，协议约定的权利义务双方已经履行完毕，原告也并未违约，并不存在协议解除的条件

首先，原告签订《入园协议》及《国有建设用地使用权出让合同》之后，一直按照合同约定开工建设，并在合同约定的时间内正式投产，正常经营至今。原告已经完全履行了《入园协议》中约定的义务，实现了协议的签订目的，不存在可以解除该协议的法定条件。

其次，被告在《解除通知》中所述原告存在多项违反合同的行为，如违反规划建设、未按期建成投产以及未达到约定的纳税额，被告认为以上违反合同的行为导致合同目的落空，决定解除《入园协议》。原告认为，被告作出以上认定属事实认定不清。具体理由如下：

1、违反规划建设和未达到约定的纳税额并不是合同约定的解除事由。《入园协议》9.2约定，乙方有下列情况之一的，甲方有权解除协议并无偿收回宗地：(1)未按本协议约定的时间缴纳土地出让款。(2)非甲方原因造成开工建设时间超过本协议约定期限30天;主厂房竣工投产时间超过本协议约定期限60天。(3)擅自变更规划设计或土地用途。由此可见，解除事由并没有违反规划建设和未达到约定的纳税额，即使是(3)擅自变更规划设计或土地用途，也是在约定规划设计的变更问题，而不是规划建设问题。并且需要明确的是，原告的所有施工建设均在被告相关部门的指导和监督下进行，也不存在违反规划建设的问题。而对于“未达到约定的纳税额”，《入园协议》7.2只约定了达到纳税额之后的税收奖励政策，并未约定纳税额未达到可解除协议。

2、原告未违反规划设计、改变土地用途。“规划设计”是法律用语，仅指规划部门出具的规划设计条件，原告没有改变也无权改变。而且原告的厂房建设符合市(县)政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，不违反国有建设用地使用权出让合同，原告也不存在改变土地用途的情形。

3、原告不存在未按期建成投产的情况。如前文所述，原告严格履行合同约定，如期建成投产，被告一直主张原告未按期建成，但却未提供任何证据，原告对被告这一认定不予认可。综上所述，被告《解除通知》认定事实不清，解除协议的事实依据不足。

最后，国家一直持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展。原告积极响应国家号召，与福建某区管理委员会签订《入园协议》，一直为当地经济发展贡献力量。而被告在此时却拿入园协议作为“筹码”，试图以商业开发的需要收回原告的土地，与国家优化营商环境的政策相违背，不被园区以及当地的民营企业家所认可。原告认为，被告与原告应是服务与被服务的鱼水关系，被告应积极为企业排忧解难，不能打压企业，不能影响小微企业的蓬勃发展和正常生产、更不能违背初心。如若被告依然坚持解除合同，强行收回原告通过挂牌方式合法取得的土地，将会使得当地投资环境恶化，造成民营企业家不敢投资、无法正常经营的不利局面，也会使得市行政机关的公信力下降，违背行政机关的良好形象。

四、原告土地使用权出让合同的相对方不是被告，被告无权作出收回土地的行政行为，该行政行为应予撤销

原告于2010年7月通过挂牌的方式竞得土地使用权，并于2010年8月与市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，之后一直按照出让合同的约定使用土地，进行建设、生产。被告作出《解除通知》要求收回土地系主体错误，被告是区管理委员会，不是自然资源主管部门，更不是土地使用权出让合同的相对方，所以被告无权收回原告的土地，该《解除通知》的行政行为应予以撤销。

五、《入园协议》关于收回土地的条款属于无效条款，区管委会并无收回土地的法定职权

《入园协议》9.2约定“乙方有下列情况之一的，甲方有权解除协议并无偿收回宗地，由此造成的损失由乙方负责：......”原告认为，该条款属于无效条款，理由如下：

首先，原告通过合法的挂牌程序取得土地，并与市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，闽北经济开发区管委会无权约定收回土地。

其次，根据《土地管理法》的相关规定，只有自然资源主管部门经过批准才能收回国有土地使用权，管委会只是市政府的派出机构，并非自然资源主管部门，约定收回土地系超越期法定权限。

最后，最高人民法院在其发布的行政协议典型案例(第一批)之十中指出：“行政协议的效力审查是审理行政协议案件的基础，人民法院首先要对行政协议的效力作出判断，具体包含合法性和合约性两个方面。人民法院应当优先适用行政诉讼法及相关司法解释的规定，对行政机关是否具有法定职权、约定的内容是否违反法律法规的强制性规定等进行审查，同时可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，从合约角度审查行政协议是否存在无效的法定情形。行政协议的部分条款违反法律法规强制性规定，不影响其他部分条款效力或者行政协议整体效力的，人民法院可以仅认定部分条款无效。

本案中，涉案《项目合同书》《补充协议》中相关条款的约定和承诺超越行政机关的职权，违反了法律法规强制性规定，相关条款应属无效，人民法院对有效条款和无效条款的法律后果分别处理，未全盘否定涉案投资协议的效力，可以充分保护协议相对人的信赖利益，对进一步规范行政机关招商引资行为及优化法治化营商环境，具有重要的现实意义”。

由此可见，行政机关签订行政协议时对某些条款的约定不能超出其法定职权、约定的内容不能违反法律法规的强制性规定，本案《入园协议》约定收回土地的条款超出了闽北经济开发区管委会的法定职权，该条款应当依法被确认为无效条款。

六、被告作出《解除通知》的程序违法，应当予以撤销

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第二款：“法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。”的规定，被告作出的《解除通知》属于行政处理决定，在作出之前应依法履行催告程序，被告未履行该程序，属程序违法。且根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行政机关要严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会;作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。被告作出《解除通知》前未催告，该通知也未中告知原告复议和诉讼的权利，程序违法，依法应予以撤销。

七、收回土地有法定的主体和程序，被告当前通过《解除通知》收回土地违反法律规定

依据相关法律规定，政府若需要征收和收回工业园区内的房屋和土地，应当依据法定的权限和程序进行，即应当依据《土地管理法》第五十八条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的权限和程序进行，并对原告合法补偿。被告作出该《解除通知》要求收回土地显然违反法律规定，理由如下：

首先，被告没有收回土地的法定权限。《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的;(二)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(三)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”由此可见，只有人民政府自然资源主管部门经过批准才能收回国有土地使用权，本案被告区管理委员会只是市政府的派出机构，并非自然资源主管部门，没有收回土地的法定职权。

其次，被告当前通过《解除通知》的方式收回土地程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，收回土地需要一系列法定程序，包括但不限于：作出征收决定及征收安置补偿方案、选定评估机构、进行社会稳定风险评估、订立补偿协议等。目前，原告并未见到任何房屋征收决定、安置补偿方案，也从未有人与原告协商补偿协议事宜，因被告仅仅作出一个《解除通知》便要收回原告的土地，属于程序严重违法的行为。

最后，被告收回土地不符合公共利益的前提，也未给原告任何补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”以及第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要;......(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”的规定，征收房屋、收回土地的前提必须是为了公共利益，并且给予被征收人公平补偿。据原告了解，当前相关部门欲调整原告所在工业园区的规划，拟进行商业开发，所以需征收和收回该工业园区内的房屋和土地。商业开发不属于公共利益，由此可见，被告收回土地并不符合公共利益的前提，且被告至今也未给予原告任何补偿，违反法律规定。

八、被告作出解除入园协议的行为属于违法行使行政优益权，商业开发不属于公共利益

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”

《优化营商环境条例》第三十一条“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”依据上述规定，被告属于违法行使行政优益权。

首先，被告没有作出解除入园协议并收回土地的法定职权，依据“法无授权不可为”的行政法基本原则，其作出该行政行为没有职权依据，超越权限。

其次，被告行使行政优益权不具备“公共利益”前提条件。据原告了解，相关部门欲调整原告所在工业园区的规划，拟进行商业开发，商业开发不属于公共利益。

最后，被告未依据法定的权限和程序收回土地，也未给原告任何补偿。被告此时作出该行政行为显然具有不正当目的性，属于滥用职权，达到不给补偿、少给补偿的目的。综上所述，被告属于违法行使行政优益权。

九、被告作出该《解除通知》违反信赖利益保护原则

信赖利益保护原则是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。

根据《优化营商环境条例》第三十一条规定，行政机关因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

具体到本案，原告基于对招商引资政策的信赖，通过挂牌取得案涉土地，一直正常经营。被告在此时作出《解除通知》，收回原告土地，是试图以其为“筹码”，达到不补偿、少补偿的非法目的，但被告的这种做法忽视了原告在政府招商引资过程中对政府的相关承诺产生的信赖利益。被告作出这一《解除通知》应当依法对原告因此受到的损失予以补公平合理的补偿，其在未给予任何补偿的情况下作出该通知系违反信赖利益保护原则，应予撤销。