郭建花与郏县王集乡人民政府、郏县住房和城乡建设局撤销责令限期拆除违法建筑决定书一案

上诉人（原审原告）：郭建花，男，1967年5月2日出生，汉族，住河南省郏县。

上诉人（原审被告）：郏县王集乡人民政府，住所地河南省郏县王集乡辛庄村，统一社会信

上诉人（原审被告）：郏县住房和城乡建设局，住所地河南省郏县行政路东段行政综合服务楼，统一社会信用代码11410425005492139Q。

基本案情：原告郭建花在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一宅院，从其哥哥郭某某处转移而来，1988年1月郏县人民政府就为该宅基地颁发了《集体土地使用证》（编号05-28-129），权利人郭某某，南北长15米，东西长14米。2019年王集乡政府承担了郏县高铁站区改造安置区部分拆迁补偿工作任务，制订有郏王政［2019］16号《高铁站区改造安置搬迁补偿安置方案》。2019年6月26日郏县住建局接王集乡政府通知，对该案立案调查，2019年6月27日向郭建花下达了046号《调查违法事项通知书》，送达回证显示是拒签。后王集乡政府、史庄村委会、高铁站区建设拆迁指挥部联合调查出具证明：郭建花的房屋建于2013年。2019年7月8日，郏县住建局对案涉房屋进行了现场勘验，被检查人拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，同日制作了对郭建花的《违法建筑调查询问笔录》，拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，2019年7月9日形成调查报告（046号）：经查明，郭建花于2013年前后，未取得建设规划审批，擅自建造约273.21平方米的违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。2019年7月12日，二被告联合向郭建花下发了《行政处罚事先告知书》，（拒签）留置送达。法定期满后郭建花未向郏县住建局提出陈述和申辩。后郏县住建局经集体讨论、审批，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十六条的规定，于2019年7月19日联合王集乡政府向郭建花下发了046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，郭建花儿媳王某某签收。2019年7月26日二被告又联合向原告下发了《责令限期拆除处罚催告通知书》。原告收到046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，于2019年8月9日向原审法院提起了行政诉讼。执法视频显示：多数文书张贴于郭建花宅院大门上。2019年10月18日二被告组织人员机械将原告的案涉房屋强制拆除。

另查明，1、被告提供的《郏县城乡总体规划》（评审稿），落款时间2017年12月；2、原告在诉讼中提出追加郏县人民政府为被告的申请。

一审法院裁判观点:原告在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一宅院，有来源，且1988年郏县人民政府就为该宅基地颁发有《集体土地使用证》，原告在该证集体土地上建有二层房屋。本案是被告王集乡政府在郏县高铁站区改造安置区拆迁补偿工作过程中，发现并向被告郏县住建局通知后，进行的联合规划执法活动。在该执法过程中，调查（笔录、勘验等）程序违法，事实不清，在事实不清的前提下，直接套用《中华人民共和国城乡规划法》的相关条文将原告的房产定性为违法建筑，证据不足，适用法律错误，执法过程中多个文书的送达也有不当之处，二被告联合向郭建花下发的046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》依法应当撤销，但该案涉及到郏县高铁站区改造安置区这一公共利益项目，二被告作出046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》时也按照郏县《高铁站区改造安置区拆迁补偿安置方案》的规定对原告进行一定的补偿安置补救措施，现案涉房产也已被强制拆除完毕，撤销该处罚决定已无实际意义，应予确认违法。综上，原告所诉理由成立，原审法院予以支持。原告在诉讼中提出追加郏县人民政府为被告的申请，经原审法院审查予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告王集乡政府和被告郏县住建局2019年7月19日对原告郭建花作出的046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法。案件受理费50元，由被告王集乡政府和被告郏县住建局共同负担。

上诉人郭建花上诉称，一、王集乡政府、郏县住建局无权作出案涉处罚决定，且处罚决定中作出补偿内容无法律依据，更加暴露其以拆违代拆迁滥用职权的本质，处罚中的补偿目的是阻止郭建花对补偿争议的另案救济，必须确认无效。二、法院应当依法审查，判决王集乡政府、郏县住建局作出的处罚决定无效。郭建花原审诉讼请求是请求撤销处罚决定，根据行政诉讼法的相关规定，行政行为的实施主体无主体资格或没有依据等重大且明显违法的就应当确认无效。王集乡政府、郏县住建局至今没有提供其作出处罚的职权依据，虽然郭建花请求撤销被诉处罚决定，但根据行政诉讼法司法解释，法院应当依法审查后直接作出确认无效的判决。三、原审法院判决确认行政行为违法影响了郭建花实体权利，应作出确认无效的判决。原审法院认为已经强制拆除完毕，撤销处罚决定已经无实际意义，应当确认违法是错误的，本案并不是不具有可撤销性的一般违法行政行为，王集乡政府、郏县住建局在处罚决定中有详细的补偿数额，也是之后违法强拆的依据，判决确认违法和判决确认无效的法律后果不同，本案应当判决确认无效而不是确认违法。四、法院应当依职权追加郏县人民政府为被告。根据王集乡政府、郏县住建局原审提交的证据，王集乡政府、郏县住建局是受郏县人民政府委托实施的征收行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，法院应当追加郏县人民政府为被告。五、本案不涉及公共利益，公共利益是政府违法的借口，最大的公共利益就是老百姓利益不受侵害。本案可以明显地体现出是因为违法征收不能达成协议，才采用以拆违促拆迁的手段。综上，王集乡政府、郏县住建局作出的被诉处罚决定应当确认无效。上诉请求：撤销原审判决并依法改判确认王集乡政府、郏县住建局作出的行政处罚决定无效。

裁判观点：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案，郭建花因对王集乡政府和郏县住建局共同作出的046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》不服提起诉讼，王集乡政府和郏县住建局应为本案的适格被告，故郭建花申请追加郏县人民政府为被告的理由不成立。二、行政机关作出行政行为，应当证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向市县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改的，可以拆除。”由此可见，在城市、镇规划区内对违法建筑的查处主体为城乡规划主管部门，在乡、村庄规划区内对违法建筑的查处主体为乡、镇人民政府。王集乡政府和郏县住建局共同对郭建花作出行政处罚决定缺乏法律依据。其次，郏县住建局无证据证明郭建花的案涉房屋属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中规定的“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的情形。再次，《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条系针对于临时建设工程及并处罚款的规定，但案涉处罚决定并不符合该条规定情形。综上，王集乡政府和郏县住建局共同作出的046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》适用法律错误，依法应予撤销。因王集乡政府和郏县住建局具有行政主体资格，不符合确认无效的条件。故对郭建花请求确认被诉行政行为无效的请求，本院不予支持。郭建花的部分上诉理由成立，本院予以采纳。王集乡政府和郏县住建局的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销河南省汝州市人民法院（2019）豫0482行初29号行政判决；

二、撤销郏县王集乡人民政府和郏县住房和城乡建设局于2019年7月19日作出的046号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。

附相关法律规定：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律法规、错误的；

……

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

本案心得：

一、注意实践中执法部门以拆违代拆迁。

实践中某些执法部门无法与当事人达成征地拆迁补偿协议，便想出滥用职权，以拆违代拆迁的方式，强制拆除当事人的房屋。本案中正是这种情况，而且本案处罚中的补偿目的是阻止郭建花对补偿争议的另案救济，实际是想剥夺了当事人的救济权利。

二、判决确认违法和判决撤销处罚。

《行政诉讼法》第75条规定，行政行政行为的实施主体无主体资格或没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。而根据《行政诉讼法》司法解释第94条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”本案中，王集乡政府、郏县住建局始终都没有提供其作出处罚的职权依据，法院应当依法审查后直接作出确认无效的判决。判决确认违法和判决确认无效的法律后果不同，后续可详细了解。

三、被告的确定。

根据王集乡政府、郏县住建局原审提交的证据，王集乡政府、郏县住建局是受郏县人民政府委托实施的征收行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，法院应当追加郏县人民政府为被告。

四、是否涉及公共利益的判定。

本案原告上诉称公共利益是政府违法的借口，最大的公共利益就是老百姓利益不受侵害。在司法实践中，公共利益一词的认定明显较为模糊，本案中不能仅仅因为规划的项目是用于交通的高铁，就认为强拆行为是为了维护公共利益。笔者认为，正如原告上诉请求中所说，最大的公共利益就是老百姓的利益不受侵害，另外笔者认为公共利益的认定，法院也需要明确标准。