陈彩云与郑州航空港经济综合实验区管理委员会强制拆除房屋违法一案

上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会。

被上诉人（一审原告）陈彩云

基本案情：陈彩云系新郑市龙王乡龙王村民。2002年8月5日，新郑市人民政府为陈彩云颁发了新土集建（02）字第6606522号集体土地建设用地使用证，用地面积21.78m2,建筑面积21.78m2,用途住宅。2016年8月2日、25日，河南省人民政府分别作出“河南省政府关于新郑市2016年度第二十七批、第二十六批乡镇建设征收土地的批复”，对新郑市龙王乡龙王村两批次共计47.8234公顷土地进行征收。2016年10月12日新郑市人民政府航空港实验区作出新郑港告[2016]30、31“关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七乡镇建设征收土地的公告”，郑州航空港经济综合实验区国土资源局作出新国土资港文[2016]68、69“新郑市国土资源局关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地征地补偿安置方案的公告”。上述征收土地的通告、征收土地征地补偿安置方案的公告均在龙王办事处龙王村民委员会处张贴公告。2016年5月1日，龙王办事处向陈彩云的丈夫张瑞金作出“通知”称：陈彩云应在2016年4月30日前搬迁拆除到位，根据陈彩云的实际情况，可推至2016年5月5日24时整，如2016年5月6日前尚未办理，将扣除各项奖励77000元，同时报请园博园项目建设指挥部同意，将组织人员进行拆除，确保园博园项目建设顺利进行。2016年10月15日，龙王办事处龙王村民委员会作出“补偿决定书”称：根据新郑港告[2016]30、31通告及新国土资港文[2016]68、69号公告等，龙王办事处决定对张瑞金补偿人民币320720元，该补偿款已拨付至龙王办事处龙王行政村三资账户，请张瑞金及时与龙王行政村联系签订安置补偿协议。2016年11月7日，龙王办事处龙王村民委员会对张瑞金作出“通知书”称：龙王行政村位于园博园项目征地范围内的614.461亩集体土地已全部移交，请张瑞金自接到该通知起尽早自行清表所占集体土地上的附属物，若逾期未清表，村委会将对张瑞金占用园博园项目龙王村段征地范围内集体土地上的附属物进行清表。2016年11月10日，龙王办事处将陈彩云的房屋拆除。2016年11月14日，张瑞金以郑州市人民政府为被告提起行政诉讼，要求确认龙王办事处拆除其房屋的行为违法。新乡市中级人民法院经审理认为被告不适格，作出（2016）豫07行初266号行政裁定，裁定驳回张瑞金的起诉。张瑞金不服，上诉至本院。本院于2017年6月8日作出（2017）豫行终857号行政裁定，认为张瑞金应以航空港区管委会为被告提起诉讼，裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年9月11日，陈彩云以航空港区管委会为被告提起本案行政诉讼。

一审认为：一、关于航空港区管委会是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，陈彩云房屋被拆除系因实施园博园项目建设所涉土地征收，拆除行为由龙王办事处组织实施。航空港区管委会辩称涉案土地征收已完成，村委会有义务交付净地，但龙王办事处及龙王办事处龙王村委会均不具有征收土地的职权，其所作决定均系为配合航空港区管委会完成土地征收。同时，龙王办事处是航空港区管委会的派出机构，航空港区管委会拥有省辖市级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为其辖区内组织实施征收土地的主体。本案中，龙王办事处没有强制拆除的法定职权，故其拆除陈彩云房屋产生的法律后果应当由航空港区管委会承担，航空港区管委会是本案的适格被告。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款、第四十七条的规定，被征收土地的所有权人、使用权人均有享受补偿安置的权利。航空港区管委会所辩称的集体土地的征收对象为村集体有失全面，不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，航空港区管委会在未与陈彩云达成拆迁补偿协议的情况下，即强行拆除了其房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，应当认定其拆除行为违法。综上，一审判决：航空港区管委会拆除陈彩云房屋的行为违法。一审案件受理费50元，由航空港区管委会负担。

航空港区管委会不服一审判决，向本院上诉称，一审认定拆除被上诉人房屋的相应后果由上诉人承担没有事实及法律依据，也无证据支撑。首先，上诉人下属龙王办事处虽对被上诉人下发过书面拆除通知，但其未实施拆除行为。其次，上诉人未授意或委托被上诉人所在村委会或其他主体对被上诉人房屋实施拆除行为。再次，被上诉人未提供任何直接证据证明上诉人或其下属龙王办事处对其房屋实施了强制拆除。其提供的龙王办事处下发的强制拆除通知书并未实施，且被上诉人已就该通知提起诉讼。因此一审认定上诉人未履行相应程序明显缺少事实基础。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。

法院判决:一审推定由航空港区管委会承担强制行为的责任，并以强制行为未提供任何证据依据为由，确认强制拆除房屋行为违法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

本案心得：

由于本案与昨日案件基本案情基本一样，因此今天从被告人人上诉请求再深入分析一下：

本案中，航空港区管委会上诉理由有三点，一是房屋并未拆除。但是根据案件事实最后的认定可以看出，这只是被告的诡辩，房屋确系其下属龙王办事处拆除。二是上诉人称其未授意或委托其下属对被上诉人房屋实施拆除行为。根据现行《土地管理法》第47条第五款的规定,县级以上地方人民政府方可申请征收土地。本案中航空港区管委会可作为征收主体，但是其下属和派出机构并无征收职权，那么假使其下属和派出机构在没有得到航空港区管委会授权的情况下，私自决定拆除房屋，此行为应不应该由航空港区管委会负责呢？答案是应该负责。首先，本案二审法院的释法说理可以得知，下属或派出机构实质上是一种委托行为。那么该行为所造成的法律责任，应由委托人负责。“从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。如果不这样认定，就会助长非法强制行为，也造成公民索赔的困难，也会影响社会管理秩序和社会稳定。因此，当前情况下让至少县级政府承担责任，既是法律要求，也是社会要求，同时也是人权及社会权发展的趋势所在。”其次，从相反角度分析，如果无需没有拆迁职权的下属的上级或者派出机构的派出主体承担所造成的法律责任，那如果大量的拆迁职权的机构去私自拆迁，被拆迁人将得不到强有力的救济，会引发社会时间，这远远脱离了法律维护社会稳定这一职能。上诉人提出的第三个上诉理由为被上诉人无直接证据证明上诉人或其下属龙王办事处对其房屋实施了强制拆除，此项上诉请求在法院认定的案件事实中未予认可。可以看出，上诉人以上三个上诉理由，一、三两项作用不大，第二项的角度确实可造成迷惑性，但仔细分析并不难推翻。

另外，这两个案子的诉讼请求均“确认某行政行为”违法，没有请求赔偿，经过跟律师学习后发现这是可行的，先请求确认某行为违法，之后再根据《国家赔偿法》的相关规定，申请国家赔偿。

1.行政纠纷被告适格问题。

在代理行政纠纷时，行政相对人要准确确定行政主体，行政主体错误会导致案件进展滞后，程序拖沓。本案中，原告安云堂在两级裁定中法院均认定被告主体不适格，其实在第一次裁定作出之后原告即可及时和法官沟通，确定适格被告，免去后续上诉时间的浪费。另外本案被告的确定可以作为一类型化的认定去理解和总结。由“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，安云堂房屋被拆除系因实施园博园项目建设所涉土地征收，拆除行为由龙王办事处组织实施。航空港区管委会辩称涉案土地征收已完成，村委会有义务交付净地，但龙王办事处及龙王办事处龙王村委会均不具有征收土地的职权，其所作决定均系为配合航空港区管委会完成土地征收。龙王办事处是航空港区管委会的派出机构，航空港区管委会拥有省辖市级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为其辖区内组织实施征收土地的主体。本案中，龙王办事处没有强制拆除的法定职权，故其拆除安云堂房屋产生的法律后果应当由航空港区管委会承担，航空港区管委会是本案的适格被告。”可以看出，派出机构并无相应职权，应以派出其的机构作为被告。

2.村集体或者派出机构自行实施的强制拆除行为是否应由其上级主管机关负责。

强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。如果不这样认定，就会助长非法强制行为，也造成公民索赔的困难，也会影响社会管理秩序和社会稳定。因此，当前情况下让至少县级政府承担责任，既是法律要求，也是社会要求，同时也是人权及社会权发展的趋势所在。