原告蒋某诉被告XX市某机关收回国有土地使用权批复行为案

一、基本案情：

(一)案涉主体：

原告：蒋某。

被告：六安市某机关。

(二)案情介绍：

原告蒋某起诉称：原告拥有合法的房屋所有权和土地使用权在第三人某公司开发项目征收范围内。2007年，原XX市某部门向XX市某机关(被告)申请收回蒋某(原告)房产所属地块的国有土地使用权，同年9月11日作出六政秘【2007】136号《批复》(以下简称136号《批复》)批准同意。被告未曾听取公众意见，收回土地目的也并非为了公共利益需要，批复程序违法，严重侵犯了原告的合法权益。原告请求确认被告同意收回国有土地使用权的批复行为违法，并撤销136号《批复》。

被告辩称：(1)136号《批复》是被告针对原XX市XX局的请示而作出的，属于行政机关内部行政行为，是实施房屋征收的一个环节，批复本身并不直接设定被征收人的权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，原告与136号《批复》并无利害关系，无权就此提起诉讼。(2)原告在向安徽省行政机关申请行政复议的过程中，通过查阅行政复议案件材料，于2019年5月13日就已知晓136号《批复》，其知道行政行为内容已超过一年，现提起行政诉讼超出了法定起诉期限。(3)《中华人民共和国土地管理法》第58条1款规定，为公共利益和实施城市规划进行旧城改建的，由有关行政机关土地行政主管部门报经原批准用地的行政机关或者有批准权的行政机关批准，可以收回国有土地使用权。因此被告作出136号《批复》合法。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。

二、举证质证：

(一)原告证据清单：

1、六土直国用(2003)字第0706号国有土地使用证。证明原告对土地使用权的合法权益。

2、XX市某机关六政秘【2007】136号文件。证明原告所持有的合法的国有土地使用权土地在136号批复之内，该批复对原告权利义务产生了实际影响。

3、法律法规。证明136号《批复》违法。

(二)被告证据清单：

第一组证据：1、六国土资【2007】129号《请示》。该请示第一项第二款规定，请示市行政机关收回国有土地使用权。2、六政秘(2007)136号《批复》。该批复明确同意XX市某部门请示收回国有土地使用权的内容，同时要求XX市某部门以法定程序办理。3、裕政(2018)89号《决定》。该决定依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对项目内房屋及附属物进行征收，并告知了对决定不符的救济途径。4、裕政秘(2018)316号《公告》。5、2019年2月22日《行政复议申请书》请求市主管机关撤销XX区行政机关89号房屋征收决定。6、《驳回行政复议申请决定书》(皖行复(2019)183号)。该决定书认为批复是行政机关内部行政行为，不符合行政复议的受理条件，驳回了复议申请。7、行政判决书((2019)皖01行初305号)。该判决书针对原告蒋某诉安徽省政府不予受理其对批复复议的行为。认为驳回复议申请符合法律规定。以上证明136号《批复》是行政机关内部行政行为，对原告不产生权利义务关系。被答辩人与136号《批复》无利害关系。原告不符合起诉条件。

第二组证据：1、2019年7月11日《行政复议申请书》请求省政府撤销136号批复。该申请书提出2019年5月13日通过委托代理人潘某提交了查阅材料的申请，申请人知道了出让土地使用权在2007年9月13日知道了出让土地被收回，说明原告至迟在2019年5月13日就知道了XX市主管机关作出的批复。2、《撤销土地出让行为的行政复议的委托授权书》。证明原告在行政复议阶段查阅材料，知道批复的时间点。3、行政复议答复书。该答复书申请人在原行政案件已经查阅。以上证明原告至迟在2019年5月13日就知道了该批复。被答辩人提起行政诉讼超出法定期限。

第三组证据：《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)。证明答辩人作出136号《批复》合法。

(三)第三人陈述：

第三人某公司述称：1、XX市六政秘(2007)136号批复属于行政机关内部政行为，对原告权利义务不产生影响，且该批复合法。2、对于案涉批复原告已向安徽省主管部门提起行政复议，在被驳回复议申请的行政复议后又向XX市中级人民法院提起了诉讼，XX市中级人民法院已判决驳回了原告诉讼请求。原告今天提起诉讼的事实与理由均与以前一致。目前，XX市中级人民法院的行政判决已经生效。综上，原告诉请不当，请求予以驳回。

(四)三方质证：

1、原告质证意见：

原告对被告第一组：证据1的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的有异议。原告持有合法的国有土地使用权在没有获得知情权和听证的情况下，就被原某部门请示被告收回，请示报告不合法，实际证明了原告与批复有利害关系。对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。收回土地不符合公共利益需要，实施出让土地对原告权利义务产生影响，批复与原告有利害关系。对证据3、4的真实性和关联性无异议，对合法性有异议。原告已对房屋征收决定申请复议要求撤销，仍在复议中。对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。原告申请复议房屋征收决定权不能证明收回土地批复与原告无利害关系。对证据6、7的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。对驳回复议申请决定书原告提起了诉讼，XX中院判决后，原告已经上诉至省高院，判决书尚未生效。

对被告第二组证据：证据1、2、3的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议。被告没有告知过原告起诉期限，是原告主动获知了行政行为，不能证明原告超过起诉期限。

对第三组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。根据法律，被告批复存在多项违法。

2、被告质证意见：

被告对原告证据1、2的真实性、合法性不持异议，但认为不能证明原告符合法定起诉条件。

3、第三人质证意见：

第三人对被告举证无异议。

第三人对原告证据1、2的真实性、合法性不持异议，但对关联性有异议，认为不能证明原告对案涉批复产生直接的权利义务关系。

(五)法庭质证意见：

经庭审质证，原、被告所举证据均与本案具有关联性，可综合分析作为定案依据。

经审理查明，原告蒋某拥有的合法产权房屋位于XX乡XX岗XX组，国有土地使用权面积110平方米。2007年9月3日，原某部门作出六国土资【2007】129号《请示》，同年9月11日作出136号《批复》批准同意收回XX区XX乡行政机关等单位和部分居民约358101平方米的国有土地使用权。2018年11月9日XX市XX区行政机关作出裕政秘【2018】89号《房屋征收决定》，以下简称89号《房屋征收决定》)，同日发布了裕政秘【2018】316号《房屋征收公告》，以下简称316号《房屋征收公告》)，决定对XX市XX路与XX路交叉口某项目范围内房屋及附属物进行征收。原告房屋位于征收范围内。2019年1月、2月，原告就89号《房屋征收决定》及316号《房屋征收公告》向被告申请行政复议。同年7月11日，原告以136号《批复》违法，向安徽省主管机关申请行政复议。同年9月6日，安徽省主管机关作出皖行复【2019】183号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称183号《决定书》)。原告不服，向XX市中级人民法院起诉要求撤销183号《决定书》。同年11月29日，XX市中级人民法院作出(2019)皖01行初305号行政判决，驳回原告蒋某的诉讼请求。现原告向本院起诉要求确认136号《批复》违法，并予以撤销。

三、裁判结果：

驳回原告蒋某的起诉。

四、裁判理由：

《中华人民共和国行政诉讼法》第49条和第25条规定：提起行政诉讼必须符合法定条件，原告和被诉行政行为应当具有法律利害关系。所谓利害关系是指行政行为对其合法权益产生了实质影响。

五、小律总结：

本案涉及国有土地使用权的收回，争议焦点在于原告与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，即：蒋某和被诉的136号《批复》有无对原告的合法权益产生实质性影响。

(一)结果：

国有土地使用权被收回。

(二)原因：

1、已过诉讼时效：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，适用前款规定。”

在本案中，原告蒋某因不服136号《批复》于2019年7月11日向安徽省主管机关申请行政复议，安徽省主管机关作出了驳回其复议申请的决定，蒋某不服，向人民法院提起诉讼，XX市中级人民法院于2019年11月29日判决驳回其诉讼请求。由此可以推断蒋某在2019年7月11日就已知晓本案所涉136号《批复》及其全部内容，其于2020年10月8日才提起本案诉讼诉讼明显已经超过了法定的起诉期限。

2、诉讼理由不成立：按照法院观点，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在2011年才通过施行，而本案136号《批复》是2007年作出的，房屋拆迁补偿安置适用的是《城市房屋拆迁管理条例》，根据该《条例》，可以由行政机关向拆迁人颁发拆迁许可，由拆迁人对被拆迁人予以补偿安置。由于当时的规定不够完善，土地行政主管部门在尚未对土地原权利人进行补偿安置的情况下，将其使用的土地进行毛地出让亦不规范，以致收回及出让案涉土地使用权的行为未能完全执行，进而产生纠纷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，XX区行政机关已经适用该《条例》作出国有土地上房屋征收决定，蒋某案涉房屋及其项下土地在征收范围内。该房屋征收决定及所附补偿安置方案显示，房屋被征收的，国有土地使用权同时收回，对被征收房屋的补偿，无论是货币补偿还是产权调换，均包括对国有土地使用权的补偿。意即：原收回蒋某案涉土地使用权的《批复》不再执行，因为同一宗土地使用权不可能收回两次。现在执行的是XX区行政机关依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的房屋征收决定，根据该《条例》第19条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。按照房地一体原则，被征收房屋的价值当然应包括该房屋项下土地使用权价值，故对蒋某案涉房屋及土地使用权依法应由房屋征收机关按照征收补偿安置方案一并予以补偿。

综上所述，原告所控诉的136号《批复》对蒋某的权利义务已无实际影响，蒋某就被诉行政机关所作的136号《批复》严重侵犯自身合法权益为诉讼理由缺乏法律上的因果关系，且在所提供证据的关联性、证明力等方面都存在很大问题。提起行政诉讼应当具备法定起诉条件、符合诉讼主体资格，所控侵权行为不但要满足具体行政行为的可诉性，还要与受损事实具有法律上的因果关系，如此才能保证诉讼对象的准确性和有效性。另外还要注意所提供证据的证明力问题，务必要符合证据“三性”，尤其是证据与待证事实之间的关联性，如果提供的证据连关联性都不具备，自然也谈不上有效性，即使具备真实性和合法性也无济于事。回归本案，根据查明事实，对原告合法权益产生实质影响的更有可能是XX区行政机关针对其案涉房产作出的征收及补偿安置行为，蒋某可以尝试把本案侵权对象纠正为XX区行政机关，依法申请行政复议、提起行政诉讼，正确维护自身合法权益。

五、案涉法条：

1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”

2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，适用前款规定。”

3、《中华人民共和国行政诉讼法》第25条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”

4、《中华人民共和国行政诉讼法》第49条：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”

【文：万潇阳】

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