高某诉乳山市某行政机关收回国有土地使用权案（山东高院公布典型行政案例）

一、基本案情：

(一)案涉主体：

原告：高某。

被告：乳山市某行政机关。

(二)案情介绍：

2004年9月28日，乳山市某行政机关作出乳政征出字[2004]59号关于收回国有土地并将其使用权出让给乳山某开发有限公司的批复，同意收回XXXX位于XX街南、XX路西国有土地31.6平方米，同时将该宗地20.1平方米土地使用权出让给乳山某开发有限公司，用途为商业用地，出让期为40年。剩余11.5平方米土地为道路绿化用地。原告主张于1997年9月与乳山市某局签订房屋、土地买卖契约，乳山市某局将其X村分局办公楼及土地出售给原告，原告分别于1998年和1999年办理了土地使用证和房屋所有权证。原告主张某行政机关收回涉案土地并出让给第三人的行为侵犯了原告的合法权益，请求法院依法判决撤销乳山市某行政机关作出的乳政征出字[2004]59号批复。

二、裁判结果：

撤销被告乳山市某行政机关作出的乳政征出字[2004]59号关于收回国有土地并将其使用权出让给乳山某开发有限公司的批复。

三、裁判理由：

法院认为，乳山市土地行政主管部门于1998年将争议土地使用权出让给原告高某并为其核发了国有土地使用证，该证载明土地使用权终止日期为2047年12月28日，原告依法登记的土地使用权使用期限并未届满，且不存在为公共利益需要使用土地及旧城区改建需要调整使用土地等其他法定情形，被告乳山市某行政机关收回原告国有土地使用权的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条可以收回国有土地使用权之规定，依法应予撤销。

本案被告决定由第三人进行商业街改造建设后，又将涉案土地使用权出让给原告，因被告及其土地行政主管部门的过错造成争议土地使用权与地上建筑物所有权相分离不一致的状况，但原告高某并无过错，其因行政行为获得的信赖利益被告不能任意剥夺，被告乳山市某行政机关应当在确保原告信赖利益的基础上妥善处理历史遗留问题。遂判决撤销被告乳山市某行政机关作出的乳政征出字[2004]59号关于收回国有土地并将其使用权出让给乳山某开发有限公司的批复。

四、小律总结：

本案涉及国有土地使用权的收回，争议焦点在于被告乳山市某行政机关作出的乳政征出字[2004]59号关于收回原告国有土地使用权并将其出让给乳山某开发有限公司的批复是否合法。

(一)结果：

未收回国有土地使用权。

(二)原因：

1、原告的国有土地使用权受信赖利益保护：乳山市土地行政主管部门于1998年将争议土地使用权出让给原告高某并为其核发了国有土地使用权证，该证载明土地使用权终止日期为2047年12月28日，原告依法登记的土地使用权使用期限并未届满，且不存在为公共利益需要使用土地及旧城区改建需要调整使用土地等其他法定情形，原告基于行政行为取得的案涉国有土地使用权应当受信赖利益保护。《中华人民共和国行政许可法》明确规定，相对人依法取得的行政许可受法制保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，否则将违背政府行政的诚实信用原则，既伤害了被许可人的信赖利益，又损害了政府公信力。

2、被告所作的具体行政行为没有法律依据、亦无正当理由：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”结合本案案情，原告对所涉地块的国有土地使用权合法有效且使用期未届满，亦不存在《中华人民共和国土地管理法》第58条规定的法定收回情形，其所作的收回原告国有土地使用权的行为既无法律依据，也无正当理由。被告在收回原告合法享有的国有土地使用权之后却不能依法提供其所作行政行为的合法性和正当性，系举证不能，理应承担因此造成的不利法律后果，而且其直接收回国有土地使用权之后转而出让给乳山某开发有限公司的行为本身就不符合合理行政和合法行政等行政法的基本原则。

综上所述，行政机关在收回国有土地使用权的过程中应当符合《中华人民共和国土地管理法》的具体规定，尽可能避免所作行政行为的随意性。在行政诉讼过程中也必须提供其所作具体行政行为的证据和所依据的规范性法律文件，且该证据足以证明行政机关收回国有土地使用权这一具体行政行为的合法性、正当性，否则就要承担因举证不能带来的不利法律后果。根据《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”本案原告依照法定程序取得的国有土地使用权合法有效且使用期未届满，原告的该项权利型财产应受到《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国行政许可法》等多项法律保护，被告作为行政主体不应该随意处分原告的国有土地使用权。

五、案涉法条：

《中华人民共和国土地管理法》第58条：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源管理部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的;(二)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(三)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

《中华人民共和国行政许可法》第8条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”。

【文：万潇阳】

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