吴某某诉北京市某行政机关行政复议决定案分析（政府信息公开程度的审查标准）

一、基本案情

吴某某于20XX年X月X日向北京市某区行政机关提出政府信息公开申请，要求获取某地块征地补偿安置费用的发放与使用情况。北京市某区行政机关以吴某某申请公开的信息不属于该行政机关公开的范围为由，作出非本机关政府信息告知书。吴某某不服申请行政复议，北京市某行政机关随即责令北京市某区行政机关对吴某某的政府信息公开申请重新予以答复。北京市某区行政机关于同年作出了重答《政府信息公开告知书》，吴某某不服该重答告知书，再次向北京市某行政机关申请行政复议。北京市某行政机关经复议后认为北京市某区行政机关虽对吴某某申请的政府信息予以公开，但存在超期公开的程序违法问题，但没有必要责令重作，故作出了被诉复议决定书，确认重答《政府信息公开告知书》违法。吴某某不服被诉复议决定书，提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定书，判令对涉案地块征地补偿安置费的使用情况予以公开。

二、判决结果

一、二审法院均不支持吴某某的诉讼请求，吴某某向最高人民法院提出再审申请，被驳回。

三、裁判理由

法院认为本案的争议焦点为行政机关是否全面履行政府信息公开职责，同时，对被诉行政机关履行政府信息公开职责是否全面的判断，既不能以是否公开申请人所申请的全部信息为标准，也不能以其是否制作或者保存了应当由其制作或者保存的信息为标准，而应当以其在作出信息公开答复之日实际制作或者保存的信息为标准，只要行政机关在信息公开答复时已经公开了可以公开的由其制作或者保存的政府信息，就应当认为已经履行了政府信息公开的职责。

四、小律分析

本案主要是针对政府信息公开程度的审查标准。

(一)焦点问题

1.北京市某行政机关认定北京市某区行政机关的行政行为存在超期公开的程序违法问题但没有令其重做是否合法?

2.北京市某区行政机关的行政行为是否合理?

(二)焦点分析

1.被告作出的行政行为的合法性审查

人民法院对复议机关的行政行为进行合法性审查时，应当根据《行政诉讼法》第七十条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”

在本案中，被告认为北京市某区行政机关作出的重答《政府信息公开告知书》，已经对原告所申请的政府信息予以公开，但超过了《条例》中规定的政府信息公开申请的答复期限，根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，北京市某区行政机关作出的重答《政府信息公开告知书》在程序上是违法的，但是认为没有必要令其重作。根据《行政复议法》第二十八条第一款的规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的;2.适用依据错误的;3.违反法定程序的;4.超越或者滥用职权的;5.具体行政行为明显不当的。”法条中的“可以”二字意味着复议机关在确认具体行政行为违法时，对于是否“责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”具有一定的自由裁量权。行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。因此复议机关可以自由决定“作与不作”，但应当遵循合理行政原则，充分考虑法律目的以及申请人的利益，不能对申请人的合法权益造成损害。被申请人的行政行为是否合理，决定了复议机关的“作与不作”。综上，在本案中，若要判断被告的复议行为是否合法，就必须判断北京市某区行政机关是否有必要重新作出具体行政行为，即判断行政行为的合理性。

2.北京市某区行政机关的行政行为合理性审查

首先，要确定本案中某区行政机关作出的信息公开行为是否合理，应当讨论某区行政机关对于政府信息的公开程度是否具有自由裁量权。《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条中规定了“提高政府工作的透明度”，这里的“度”就是一种信息公开程度的自由裁量权，而在2010年公布的司法解释《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条中也规定了“尚需被告调查、裁量的”的两种情况，由此可以表明，只要在《条例》所规定的范围内，政府对于政府信息公开的程度是可以自由裁量的。

其次，既然政府对于政府信息公开的程度是可以自由裁量的，且自由裁量需要遵循合理行政原则，那么复议机关对被申请人行政行为的合理性审查主要依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第4目以及第5目，即“超越或者滥用职权”与“明显不当”。对行政裁量合理性的审查，一般可以放在“明显不当”的标准下进行，“滥用职权”则可以回归原位，限于行政机关违背法律目的、恶意行使权力的情形。“滥用职权”包含主观恶意，因此，对政府信息公开程度的审查，应当以《行政复议法》第二十八条中的“明显不当”作为标准，即只有行政决定达到“明显”，即“普通大众的接受程度，以至于具有正常理性的人均能发现这种不公正性”的程度，司法才可认定为违法，而究竟有哪些判断标准，需要结合个案情况进行具体考量。

最后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”那么行政机关制作，保存的信息是其履行政府信息公开职责的前提。而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条的规定，“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”也就是说行政机关所公开的信息应是现有的，行政机关不具有根据申请人的申请进行加工、分析的义务。

综上所述，在本案中，北京市某区行政机关在制作重答《政府信息公开告知书》的过程中，对吴某某申请的涉案地块的征地补偿安置费用的发放与使用情况，向下级行政机关及相关部分进行了调查与核实，将现有的政府信息取得后，向吴某某进行了说明并予以公开。北京市某区行政机关在信息公开答复时已经公开了可以由其制作或者保存的政府信息，已经履行了政府信息公开的职责。所以该行政机关的行政行为并没有达到“明显不当”。

(三)归纳总结

本案的争议焦点应该为复议机关作出的行政行为的合法性，法院在说理部分并没有对这一焦点进行论述，而是直接对北京市某区行政机关的政府信息公开是否全面进行了论述，使得论述的过程中缺少过渡与衔接，在逻辑上不能自洽。北京市某行政机关作为复议机关在确认具体行政行为违法后对于是否责令被申请人重新作出具体行政行为，具有自由裁量权，但是作出的行为必须要合理，而审查的标准是被申请人的行为是否达到“明显不当”。北京市某区行政机关在信息公开答复时，已经公开了可以由其制作或者保存的政府信息，履行了政府信息公开的职责，其行为没有达到“明显不当”，是合理的，所以北京市某行政机关认定某区行政机关的行政行为存在超期公开的程序违法问题但没有令其重做是合法的。

申请人在提出政府信息公开申请时，必然想要知悉所有的申请信息。政府在公开申请人所申请的信息时，往往会受到客观原因影响，以及法律法规的限制，导致公开的程度不能达到申请人的要求。而关于政府信息公开的程度，在概念上相对抽象，所以无法通过立法去明确，只能在司法实践中，结合个案去进行分析。因此，法律赋予了政府对于信息公开程度的自由裁量权。法律赋予行政机关有裁量权时，实际上是要求行政机关要做成“合义务之裁量”，所以行政裁量行为应当受法律及一般法律原则的约束。政府信息公开的程度就是有关行政行为合理性的问题，在司法实践中，复议机关或者人民法院在对政府信息公开程度进行审查时，应当分别依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第5目和《行政诉讼法》第七十条第一款第六项中的“明显不当”作为标准，即超越了普通大众的接受程度，以至于具有正常理性的人均能发现这种不公正性，政府信息公开的程度只有达到“明显不当”时，才可以认定违法，复议机关以及人民法院可以令信息公开的机关进行重作。

五、相关法条

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行;(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的;2.适用依据错误的;3.违反法定程序的;4.超越或者滥用职权的;5.具体行政行为明显不当的。(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。

【文：孟祥铮】

(声明：本文仅为学习交流之目的，不能作为正式的法律意见或建议，作者不对图文内容的真实性、可靠性以及完整性提供任何保证。若有来源标注错误、不明确或侵犯了您的合法权益，请及时告知，我们将第一时间更正、删除或依法处理)