邹某某诉某县人民政府撤销《事故调查报告》一案分析

一、基本案情

20XX年X月X日，在某建房工地，三名工匠和挖掘机同时聚集在房屋北侧的土坎边砌筑岩墙，三名工匠负责砌筑，邹某某负责操作挖掘机转运砂石和混凝土。当日上午，邹某某操作挖掘机转运砂石时，不慎导致一工人受伤，后经某县人民医院急救人员现场抢救无效死亡。20XX年X月X日，某司法鉴定中心对本起事故现场存放的挖掘机与电杆处光纤线是否存在接触关系以及事故成因进行鉴定并作出《司法鉴定意见书》对事故原因进行分析。后某县应急管理局作出向被告请示成立事故调查组。20XX年X月X日，事故调查组作出《事故调查报告》，该报告认定邹某某负事故主要责任。之后某县人民政府作出《事故调查报告的批复》，同意《事故调查报告》。邹某某不服《事故调查报告》及《事故调查报告的批复》，向某县人民政府提出撤销批复申请，同年X月X日，某县人民政府作出答复，认为邹某某提出的申请无事实和法律依据，不符合法律规定，要求其依照法律法规规定寻求解决途径。遂邹某某向人民法院提起行政诉讼。

二、裁判要旨

法院认为，本案被诉《事故调查报告》是事故调查组作出的内部的、程序性文书，对外不产生约束力，不具有可诉性。但《事故调查报告批复》具有可诉性。事故调查组作出的《事故调查报告》及被告作出的《事故调查报告的批复》客观、真实、合法有效，其认定原告忽视安全生产、违章作业，是造成本起事故发生的直接原因，对事故的发生负有主要责任，其建议移交犯罪线索，相关民事责任由人民法院或有权机关依法确定并无明显不当。原告的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。

三、判解分析

(一)事故调查报告的可诉性问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。本案中，被诉《事故调查报告》是事故调查组作出的内部的、程序性文书，对外不产生约束力，不具有可诉性。因为上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。从现有案例来看，多数法院都认为事故调查报告不可诉，但是也存在个别法院认为事故调查报告可诉。笔者认为事故调查报告作为行政机关的内部行为，原则上不可诉，但是如果出现事故调查报告外化的情况，那么则具有可诉性：

1. 事故调查报告对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中的事故调查报告对邹某某的权利义务就不产生实际影响。但是，若事故调查报告确实对公民、法人或其他组织的权利义务产生了实际影响，那么就有必要对此进行救济，因此，只有在事故调查报告对公民、法人或其他组织造成实际影响时，才具有可诉性。

2. 事故调查报告产生了外部法律效力

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案即未产生外部法律效力。但是有极个别案件中，当事故调查报告作出后，如果没有经过批复和作出行政处罚决定，而是直接将事故调查报告送达相对人并据此对其进行行政处罚，此时事故调查报告直接产生了外部法律效力，对相对人的权利义务造成了影响，在这种情况中，也应当允许当事人通过司法途径进行救济。

本案中的事故调查报告，并未产生外部法律效力，也未对邹某某的权利义务产生实际影响，但被告根据事故调查报告所作批复认定了原告邹某某在此次事故中负有主要责任且涉嫌重大责任事故罪，有可能对原告的合法权益产生不利影响，故根据上述规定，本案中被告所作批复具有可诉性。

(二)事故调查报告的合法性审查

根据《中华人民共和国安全生产法》第八十六条的规定，事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，评估应急处置工作，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任单位和人员提出处理建议。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。在本案中，《事故调查报告》不具有可诉性而《事故调查报告的批复》具有可诉性，因此只需要审查《事故调查报告的批复》的合法性，但是《事故调查报告的批复》是对《事故调查报告》的认定，因此，审查《事故调查报告的批复》的合法性关键在于审查《事故调查报告》的合法性。涉案事故发生后，不管是从事实还是程序上，被告都严格按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定进行处理，不管是事故调查组作出的《事故调查报告》还是被告作出的《事故调查报告的批复》均符合法律规定，因此具有合法性。

四、案涉法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十三条：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(二)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(三)行政指导行为;(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;(七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

在处理这类案件过程当中，有很多方面还是需要注意的：首先，这类的事故报告以及批复，即区县级行政机关最终作出的批复是属于行政行为，如果对此不服，无论是权限、内容、程序、结果有异议都可以提起行政诉讼。其次，对于事故调查报告的程序性规定，也就是法律依据、政策依据一定要把握准确，定性准确。

各位企业主，如果您也遇到了认为在事故调查报告或者作出批复过程当中有超越职权，有程序不正当、程序违法、结果认定不合理、不合法等等这些问题的，可以提起行政诉讼，但是一定要找专业的团队进行处理。

【文：孟祥铮】