范某诉某镇人民政府等行政协议案分析

一、案情简介

20XX年X月X日，范某房屋被征用，其与某拆迁指挥部签订了助拆申请书，放弃自拆，由该拆迁指挥部予以协作助拆，并于同日填写了村民一户一宅新建房屋认定申请表和被征收房屋村民人口信息登记表。同年X月X日，范某与某镇政府签订《房屋征收补偿安置协议书》，后范某以该协议不是其自愿签订，而是受胁迫签订为由提起诉讼，要求法院确认该协议无效。

二、裁判要旨

行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。据此，本案也应从上述两个层面分别对被诉补偿安置协议是否无效作出评判。

三、判解分析

(一)行政协议的主体是否适格

我国《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定主要体现在第七十五条，该条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”据此可知，行政行为无效的原因可分为主体不适格、行为无依据、重大且明显违法的三种情形。

在本案中，委托被征收土地范围内的某镇政府具体实施补偿安置工作，是某县政府组织实施征收土地工作的具体方式，案涉行政行为具有法律依据。《土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”某县政府的做法并不违背上述法律规定，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。故某镇政府具有签订补偿安置协议的行政主体资格。

此外，范某主张，其使用的集体土地未被依法征收，征地行为违法;某镇政府确定评估机构过程中违反法定程序，并与评估机构恶意串通对其房屋评估价格显著低于房屋建设成本。根据法院查明的事实，涉案土地系经省政府批准被依法征收，征地补偿安置方案经某县政府批准、某县国土资源局公告，在此情况下被诉协议的签订亦不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为构成无效的“重大且明显违法”的情形。

(二)意思表示的真实性

意思自治是契约中的重要原则，《中华人民共和国民法典》在第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条以及第一百五十四条规定了多种民事法律行为无效的情形。

在本案中，补偿安置协议是范某本人所签，范某还向相关机构出具了书面助拆申请书，请求某拆迁指挥部予以协作助拆。相关行政机关发出停电通知是在协议签订和助拆申请书出具之后，从范某上述一系列行为来看，应当认定签订补偿安置协议是其真实意思表示，不存在受胁迫签订协议的情况。即使相关行政机关采取停电等方式给范某造成了压力，在此情形下签订的协议亦不可能导致损害国家利益，且协议的内容并未违反法律、行政法规的强制性规定。因此，范某的意思表示真实且有效，其诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《民法典》的有关规定。

四、案涉法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

《中华人民共和国民法典》第一百四十四条：无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。

《中华人民共和国民法典》第一百四十六条：行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。

《中华人民共和国民法典》第一百五十三条：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。

《中华人民共和国民法典》第一百五十四条：行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。

五、楹庭律师总结

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对行政协议的概念和范围作出了界定与列举，其中第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”关于行政协议的种类，主要包括政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议，矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，符合第一条规定的政府与社会资本合作协议以及其他行政协议。

2014年颁布的《行政诉讼法》将行政协议争议纳入到行政诉讼范围内，而对于协议效力的审查是审理该类案件的前提性判断。在行政协议无效标准的判断与认定上，现行的司法实践中存在着两套规则，即《行政诉讼法》第七十五条和《民法典》中关于合同无效的相关规定。主要是由行政协议的双重属性所决定的，这就要求行政机关要依法行政，不能仗着主体地位的不平等而侵害行政相对人的权利、违反公共利益。还要求行政协议双方尊重《民法典》的规定，注重合意性，防止各方的合法权益遭到损害。在司法实践中，通常采取交替审查的方式(如本文所评析的范某案)，即通过并用式的否定来评判某个行政协议的效力。一般从如下几个方面着手：1.行政协议的主体是否适格。行政主体资格问题是合法性审查的前提，行政机关只能在法定的权限内与行政相对人签订行政协议，且该协议必须是为了实现公共利益或者行政管理目的，否则，该行政协议就是无效的。2.意思表示真实且有效。从合约性的审查标准出发可知，契约精神是合同的重要准则，意思表示真实是合同生效的重要构成要件。表意人的表示行为需真实地反映其内心的效果意思，在行政协议中，行政相对人应在自身的真实意愿下与行政机关签订协议。3.行政协议中的内容须合法有效，不能违反法律、行政法规的强制性规定和公序良俗等基本原则。4.行政协议的签订程序必须符合法律规定。基于行政协议的特殊属性，涉及国家利益和诸多社会公共利益，程序不可或缺，违法程序的存在会导致效力的受损甚至无效。

从这两套认定标准可以发现，民事规范中的无效情形与《行政诉讼法》第七十五条相比更为具体。在行政协议中，作为行政协议的相对方，基于主体的不平等性，只可能存在“欺诈”行为，不可能出现“胁迫”行政机关的情况;“恶意串通”要求合同双方当事人非法勾结，并有损害国家、集体或者第三人利益的主观故意和行为，强调了行政机关的“主观故意”，不仅在现实中罕见，也难以得到证据证明。为了更好地发挥合同的作用、保障意思自治，最高人民法院在司法解释中，也将“强制性规定”限定解释为“效力性强制性规定”，进而排除管理性规定的适用。

因此，在认定标准的审查次序上可以先审查行政协议的合法性，继而审查合约性，采取并列否定式的方法为行政协议的司法审查构建良好的框架。在对行政协议的无效进行认定时，需要在法律行政原理与契约严守原则、信赖保护原则之间进行价值衡量。在具体案件的价值衡量方面，因为法律规范较为模糊，行政协议案件中一般按照行政行为的司法审查方式进行审查，对于协议内容的审查等方面则未予关注。而审查行政协议行为是否违法时，行政协议的内容是否合法有效，也应当受到重视。据此，法院应从具有主体资格、意思表示、内容、程序四个方面，综合判断作出无效认定，而不能简单地做出评判。

虽然行政法律规范和民事法律规范拥有着不同的价值内涵，公权力的行使强调法无授权不可为，而对于公民私权利来讲，注重法不禁止即自由。但《民法典》和《行政诉讼法》的条款具有兼容性，可以共同适用。公、私法规则在认定无效行政协议上并非只能择其一，可以通过最大限度地挖掘公法与私法规则的交叉点，在公法原则与私法原则之间实现融通。虽然行政协议在实践中已得到了广泛的运用，但我国仍缺乏体系化和系统化的相应成文法规定，没有明确且统一的法律规范，这导致了司法实践中的操作不一，在法律适用上存在争议。立法机关须尽快出台关于行政协议的专门性法律，进一步规范行政诉讼法和民法典在行政协议中的认定标准和适用范围。

【本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。】

【文：孟祥铮】