【裁判要旨】
1.公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，实际作出行政行为的行政机关为适格被告，而拆除行为的组织部门并非适格被告，且作出自认的行为主体，法院认可其自认效力。
2.强拆行为作出前，需要催告当事人履行义务，并且给予当事人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼的权利，不能使《行政强制法》第四十四条赋予当事人救济权利的规定沦为一纸空文。
【基本案情】
2019年6月，济南市某区依法整治违法违章建设领导小组、该区大学城建设指挥部、该区自然资源局、某街道办联合向刘某生发出通知，主要内容如下，刘某生：你在某街道某村占用集体土地建设的房屋未取得相关建设手续，系违法建设。根据《中华人民共和国土地管理法》，《关于全面拆除违法建设的通知》《市拆违拆临行动方案》的相关要求，必须予以拆除。刘某生二日内进行拆除；自拆有困难的，可申请辖区街道政府协助拆除。在期限内未能拆除，指挥部将组织有关部门统一拆除。同日，上述四部门向刘某生发出房屋腾空通知书，主要内容如下，刘某生：根据相关要求，该处房屋已被列入2019年拆违拆临台账，请你于2019年6月截止日期之前将违章建设房屋内物品搬迁腾空完毕，逾期不自动履行的，将依法组织强制实施，所造成的一切损失由你自行承担。2019年6月某天，上述某街道办将刘某生涉案房屋强制拆除。刘某生不服，提起本案诉讼，请求：1．确认被告强制拆除原告房屋行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，本案中，根据在案证据能够证明涉案房屋被列入某区拆违拆临2019年第三期台账，某区依法整治违法违章建设领导小组、该区大学城建设指挥部、该区自然资源局、某街道办以涉案房屋未取得建设手续为由将涉案房屋认定为违法建筑，并作出限期拆除通知。又，原告提供的建筑管理费收据不足以证明涉案房屋已经取得合法建设手续，也未提供涉案房屋系合法建筑的其他证据。在此情况下，原审法院认为，涉案房屋未取得合法有效的审批手续，不符合土地管理法及城乡规划法的相关规定，依法应予以拆除。虽然涉案四部门联合向原告刘某生作出下达涉案房屋限期拆除通知书及腾空房屋通知书法律行为，但不意味着上述四部门联合实施了强制拆除涉案房屋的事实行为。在某区自然资源局否认实施涉案强制拆除行为，且根据在案证据不足以证明某区自然资源局实施或者委托某街道办实施被诉强制拆除行为情况下，对原告关于某区自然资源局实施被诉强制拆除行为的主张，不予支持。某街道办自认拆除涉案房屋，予以认定。本案中，2019年6月，四部门联合向原告刘某生下达涉案限期拆除通知书及腾空房屋通知书，2019年6月，某街道办即将原告刘某生的房屋强制拆除，显然未保障原告申请行政复议或者提起诉讼的权利，某街道办该强制拆除行为违反法定程序。判决：一、驳回原告对被告某区资源局的起诉；二、确认被告某街道办强制拆除原告房屋行为违法。刘某生不服原审法院判决，上诉请求：⒈撤销原审法院判决第一项；⒉确认某区资源局强制拆除刘某生房屋的行为违法。
【法院裁判】
原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。
【律师分析】
首先，本案二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”这一规定，原审法院认定某街道办才是本案的适格被告，而非上诉人刘某生起诉时所提某区自然资源局、上诉时所提某区政府。楹庭律师认为，虽然表面上看，某区大学城建设指挥部为强拆行为实施主体，根据上述法律规定，该建设指挥部应当作为被告。但是，就算刘某生的房屋确系违建，那么作为一个小小的指挥部又如何能够擅作主张强制拆除刘某生的房屋？并且，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托”之规定，本案中，某指挥部和某街道办并未得到某区政府和某区自然资源局依据法律、法规、规章规定的有效授权，此种情形应当属于某区政府、和某区自然资源局对某区街道办和某指挥部的委托，且不能因为没有证据证明此种情形属于委托就否认委托事实的存在，法院作出审判应当严格依据法律规定，不能过分主观。
其次，关于原审法院提及的某街道办自认拆除案涉房屋，法院对此即予以认定的情形，楹庭律师认为也有些许不妥，作如下具体阐释：自认一般出现在民事诉讼中，所谓自认是指在民事诉讼过程中，一方当事人对他方当事人不利于自己的事实承认其为真实或不予反驳或对其诉讼请求予以认可的意思表示，简言之就是在诉讼过程中对自己不利事实的承认。我国现行的民事诉讼法对自认制度没有作明确、详细的正面规定，从目前的司法解释来看，当事人自认所产生的法律后果为：对方当事人无须举证，免除对方当事人的举证责任。第一，自认一般出现在民事案件当中，法律及司法解释并未明确规定自认制度能够游刃有余地适用于行政诉讼当中；第二，自认行为应当发生于法庭审理过程中，具有特定的时间及空间要求，而某街道办对拆除案涉房屋行为的自认则发生于法院对案件审理之前，况且，这种行为是否确实构成自认，也应当由法院对该自认的情形与真实情况下确定发生的事实进行核实，若自认与已经查明的事实不符，人民法院不予确认。因此，原审及二审法院通过街道办的自认即认定其系适格被告存在不妥。
最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，自四部门联合向刘某生发送拆除房屋通知及腾空通知至拆除案涉房屋仅用三天，并未根据上述第四十四条的规定保障刘某生申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，系强制拆除行为违反法定程序，二审法院法院也已经予以认定。
【案涉法条】
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款
公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款
没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。
3.《中华人民共和国行政强制法》第四十四条
对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
【楹庭律师总结】
行政机关的强拆行为目前非常普遍，违法强拆行为一般发生在行政机关与当事人未能达成安置补偿协议的情况下，由于行政机关、其他组织急于推进项目进展、完成上级的行政指令，可能会存在未给当事人留足提起行政复议或行政诉讼的时间即将房屋拆除、在夜间或节假日进行强拆行为，以及通过断水、断电、断路、非法拘禁等不法行为强制当事人搬离房屋，这就需要当事人未雨绸缪，尽可能多地了解征地拆迁等相关法律知识，对不法行为有敏锐的洞察意识和洞察能力，在受到相关部门的不法侵害时，第一时间拿起法律武器，才能最大限度保障自己的合法权益不受侵犯。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
【文：孙雅璇】
