【裁判要旨】
1.拆迁安置补偿协议是行政机关或行政机关委托的单位为了实现行政管理或者公共利益目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有征收补偿权利义务内容的协议，因此其性质应当属于行政协议而非民事协议，属于行政诉讼的受案范围。
2.房屋征收部门委托房屋征收实施单位实施房屋征收与补偿的具体工作的，房屋征收部门对其行为后果承担法律责任。
【基本案情】
2001年，某市人民政府为实施道路拓宽改造工程，委托某市某房屋拆迁安置处与原告刘某签订了《道路拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》，并依法进行了公证。原告按照协议约定在某市某房屋拆迁安置处安排的临时安置房中过渡，等待二次开发商品房正式安置。该协议签订后，被告某市人民政府除上述约定二次开发条件未成就无法履约外，已按照协议约定履行了其他全部义务。2014年，某区政府下发《关于对xx环境整治项目实施房屋征收的决定》，原告刘某安置房屋处于该决定确定的征收范围内。刘某认为原安置补偿协议约定的二次开发条件成就某市人民政府应当与其签订正式安置补偿协议，遂于2015年向省人民政府提出行政复议，要求某市人民政府履行协议约定、承担法律责任、履行法定职责；要求某区政府依法行政、停止侵权行为、履行法定职责，并赔偿其损失。2015年，省人民政府以原告申请履行的行政协议系民事行为为由，驳回了原告的行政复议申请。之后，某市某回族区政府将原告刘某的安置房屋强制拆除。刘某认为该补偿协议书系行政协议，不违反公共利益，不违反法律法规禁止性规定，系双方真实意思表示，属具有强制执行力的公证债权文书。某市人民政府具有继续履行与原告签订的补偿协议书法定职责，但某市人民政府十余年来一直不予履行该安置补偿协议，属于行政不作为，严重侵犯了原告合法权益，其不作为严重违法。请求依法确认被告某市人民政府不履行安置补偿协议的行为违法、判令被告某市人民政府继续履行该安置补偿协议、判令被告某市人民政府赔偿原告过渡补助费直至房屋安置实际到位，提起行政诉讼。而被告答辩称：1．原告此前已就本案诉讼请求提起过行政诉讼，其提起本次行政诉讼属于重复起诉；2．被告未侵犯原告合法权益。原告与某市某房屋拆迁安置处签订了安置补偿协议，该协议书系双方自愿签订，双方也均履行了协议约定的义务，某市人民政府不存在违约之处；3．本案不属于行政诉讼受案范围。原告与某市某房屋拆迁安置处签订的安置补偿协议书是民事协议，该行为属民事行为，而不是行政行为，依法不属于行政诉讼受案范围。4．某市人民政府不是本案适格被告。
【法院裁判】
一、确认被告某市人民政府不履行其与原告刘某签订的非住宅拆迁安置补偿协议行为违法；
二、责令被告某市人民政府于本判决生效之日起六个月内依法履行非住宅拆迁安置补偿协议为原告安置房屋的义务；
三、责令被告某市人民政府于本判决生效之日起六个月内向原告支付过渡安置费x元。
【律师分析】
第一，针对本案中被告认为原告此次提起的行政诉讼属于重复起诉，法院应当予以驳回的观点分析如下：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”本案中，若构成重复起诉，需要同时满足上述三个条件。而原告刘某系针对不同行政行为、不同争议提起的行政诉讼，诉讼标的与诉讼请求均不可能相同，不符合上述第二项和第三项“诉讼标的相同”与“诉讼请求相同或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果”的规定，故原告刘某的后一次起诉不构成重复起诉。
第二，案涉《道路拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》依法属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；......”本案中，被告称上述协议属于民事协议，不属于行政诉讼的受案范围，此观点谬误之处在于：民事协议系自然人、法人、非法人组织，即平等民事主体之间基于真实意思表示所订立的设立、变更、终止民事法律关系的协议，而行政协议系行政机关或行政机关委托的单位为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。由于上述协议目的在于某市人民政府为了实施道路拓宽工程而征收原告房屋，具有公共利益目的和行政法上的权利义务内容，其性质属于行政协议，而非民事协议，根据上述第十二条第一款第十一项之规定属于行政诉讼的受案范围。
第三，就本案中的适格被告是某市人民政府还是某房屋拆迁安置处的问题作如下分析：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款：”房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案中，某市人民政府负责道路拓宽改造工程建设相关工作，并委托某市某房屋拆迁安置处实施拆迁，由某市房屋拆迁安置处与房屋被征收人签订安置补偿协议。根据上述条文规定，被告某市人民政府作为委托人，依法具有履行拆迁安置补偿协议的义务，某市某房屋拆迁安置处签订的房屋征收安置补偿协议的法律后果依法应当由某市人民政府承担。故某市人民政府为本案适格被告。
【案涉法条】
1.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条
当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项
人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；......
3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
【楹庭律师总结】
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”以及《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”房屋征收部门与被征收人应当就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。上述补偿协议，是行政机关为了实现公共利益和行政管理活动的目的，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼的受案范围，补偿协议不宜划分为民事协议。
另外，负责征收补偿工作的房屋征收部门委托具体的实施单位进行相关工作，该负责以及委托的部门承担最终的法律责任，但当事人提起行政诉讼时只需满足“被告明确”的标准即可。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
【文：孙雅璇】
