以590号令作出的征收决定应撤销！为什么只针对租赁集体土地房屋

【裁判观点】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下简称被征收人)给予公平补偿。根据《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《土地管理法》第四十七条，征收土地的，应当补偿土地及地上附着物等规定，在集体土地征收过程中，行政机关只作出征收集体土地的行政行为，集体土地上房屋属于地上附着物，包含在对集体土地的征收行为中，并不单独作出征收房屋的行政行为。

【事实依据】

上诉人江苏D再生资源交易市场有限公司(以下简称D公司)因与被上诉人徐州市主管部门行政复议一案，不服江苏省徐州市中院作出的行政判决，向法院提起上诉。

D公司一审起诉称，徐州市某区主管部门于2016年10月发布房屋征收决定，D公司所经营的“D旧货市场”所在土地性质为集体土地，且也在该征收项目范围内。D公司认为，区主管部门作出的房屋征收决定不符合法律规定，应予撤销，遂向徐州市主管部门提起行政复议。徐州市主管部门受理后作出驳回行政复议申请决定，驳回D公司就该房屋征收决定提起的行政复议。D公司认为，房屋征收决定违反法律规定，驳回行政复议申请决定也于法不符。D公司遂起诉请求撤销徐州市主管部门作出的驳回行政复议申请决定。

徐州市主管部门一审答辩称，1、答辩人作出的行政复议决定符合法定程序。D公司不服区主管部门作出的房屋征收决定，向徐州市主管部门申请行政复议。徐州市主管部门于2016年10月依法予以受理，经过审理依法于2017年1月作出《驳回行政复议申请决定书》，并送达双方当事人。2、答辩人作出行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。

答辩人经审理认为：涉案旧货市场依附的土地为某村民小组所有，相关建筑物是由楚某在租赁邹某、徐某的旧库房基础上改造而成的，D公司从未取得涉案土地所有权以及涉案土地上建筑物的所有权，D公司对建筑物的使用权来源于其与邹某、徐某所签订的租赁协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第二条的规定，被征收人应是被征收房屋的所有权人。因此，D公司不是涉案房屋征收决定的被征收人，D公司对该房屋征收决定申请复议主体不适格。关于D公司权益救济途径问题，D公司法定代表人与房屋所有权人已经在租赁合同中就房屋遇到拆迁情况的处理进行了约定。因房屋拆迁导致该合同无法继续履行，D公司应当依据双方的约定，通过其他方式主张权利。请求人民法院依法驳回D公司的诉讼请求。

经一审法院审理查明，D公司于2014年11月取得营业执照从事相关业务的经营活动，其住所地位于徐州市某路南侧。该住所土地所有权人为××村民小组，该村民小组于2004年10月与徐州市M储运有限公司签订《土地租赁协议书》，约定租期为20年，即从2004年12月20日至2024年12月20日止。同时约定如有国家政策性征地，土地赔偿应为某村五组、六组所有，地面附着物赔偿应为徐州市M储运有限公司所有。

2011年11月，江苏M实业投资集团有限公司伍某与徐州市H金属材料有限公司邹某签订以资抵债协议，自愿将该公司自建的坐落在某站货场边的M办公大楼及西侧的所有门面房、M储运有限公司所有仓库作价2560万元折抵给徐州市H金属材料有限公司，以偿还所欠款项。2014年10月，楚某与邹某、徐某签订租赁合同，邹某、徐某将某路南侧面积为17346平方米的库房租赁给楚某，楚某将该房屋用于开办“D旧货市场”，并自2014年11月起担任D公司法定代表人。

2016年10月，区主管部门作出《房屋征收决定》，“D旧货市场”列入征收范围。D公司对该房屋征收决定不服，遂申请行政复议。徐州市主管部门复议认为，涉案旧货市场依附的土地为原某村民小组所有，相关建筑物是由楚某在租赁邹某、徐某的旧库房基础上改造而成的，D公司从未取得涉案土地所有权以及涉案土地上建筑物的所有权，D公司对建筑物的使用权来源于其与邹某、徐某所签订的租赁协议。

依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第二条的规定，被征收人应是被征收房屋的所有权人。因此，D公司不是涉案房屋征收决定的被征收人，对该房屋征收决定申请行政复议主体不适格。关于D公司权益救济途径问题，其法定代表人与房屋所有权人已经在租赁合同中就房屋遇到拆迁情况的处理进行了约定。因房屋拆迁导致该合同无法继续履行，D公司应当依据双方的约定，通过其他方式主张权利。遂决定驳回D公司的行政复议申请。D公司不服提起本案诉讼。

在庭审过程中，双方当事人围绕本案的争议焦点：D公司对区主管部门作出的案涉《房屋征收决定》是否具有申请行政复议主体资格及市主管部门作出驳回行政复议申请决定是否合法进行了辩论。

D公司认为，本案中，充分的证据可以证明D公司是涉案地块及房屋、建筑物的使用权人、用益物权人。《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。根据上述法律规定，D公司应当获得征收补偿，是征收行政行为的利害关系人，有权提起行政复议，徐州市主管部门以D公司没有申请行政复议主体资格为由驳回D公司的复议申请错误。

徐州市主管部门认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下简称被征收人)给予公平补偿。本案证据表明，D公司从未取得涉案土地所有权以及涉案土地上建筑物的所有权，其对建筑物的使用权来源于租赁协议，因而，D公司不是涉案房屋征收决定的被征收人，对该房屋征收决定申请行政复议主体不适格。

【案件审理】

一审法院认为，区主管部门作出第8号《房屋征收决定》所援引的法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第二条规定，被征收房屋的所有权人称为被征收人，因而涉案房屋所有权人以外的主体称为被征收人无法律依据。该条例第十四条规定，被征收人对市、县级主管部门作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据此规定，被征收房屋所有权人以外的主体对房屋征收决定申请行政复议亦无法律依据。

本案，在无证据证实D公司系涉案被征收房屋所有权人的情形下，徐州市主管部门以D公司不是涉案房屋征收决定的被征收人，对涉案房屋征收决定申请复议主体不适格为由，驳回D公司提出的行政复议申请符合法律规定。且徐州市主管部门在受理D公司的复议申请后履行了相应的法定程序，其复议程序合法。综上，D公司的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回D公司要求撤销徐州市主管部门作出的驳回行政复议申请决定的诉讼请求。案件受理费50元，由D公司负担。

D公司上诉称，D公司是D旧货市场地块的承租人和实际经营者，该地块为集体土地。区主管部门作出的房屋征收决定书不符合法律规定，应予撤销。《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。第一百二十一条规定，因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。上诉人认为，其作为D旧货市场实际经营者和用益物权人，在该地块征收中依法应得到相应补偿。徐州市主管部门驳回上诉人的复议申请，一审法院驳回上诉人的诉讼请求于法无据。请求：1、撤销一审判决;2、撤销徐州市主管部门作出的《驳回行政复议申请决定书》。

徐州市主管部门未发表答辩意见。

当事人向一审法院提交的证据已随案移送至法院，法院审理期间，双方当事人均未提交新证据。法院对一审法院查明的事实予以确认。

【法院判决】

法院认为，本案为D公司在行政复议中被徐州市主管部门以不具备提起行政复议申请的主体资格为由而驳回D公司的行政复议申请，继而提起的行政诉讼。故，本案审查重点即：D公司是否具有提起本案行政复议申请的主体资格。

根据《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”D公司在行政复议时的复议请求为：撤销《徐州市某区主管部门房屋征收决定书》。根据本案已查明事实，D公司住所地位于徐州市某路南侧，土地所有权人为某村民小组，系集体土地。对于行政机关征收集体土地上房屋的行为，应当适用《土地管理法》的有关规定。

根据《土地管理法》第四十七条，征收土地的，应当补偿土地及地上附着物等规定，在集体土地征收过程中，行政机关只作出征收集体土地的行政行为，集体土地上房屋属于地上附着物，包含在对集体土地的征收行为中，并不单独作出征收房屋的行政行为。故，区主管部门直接根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出涉案房屋征收决定，适用法律不当。而徐州市主管部门以D公司并非《徐州市区主管部门房屋征收决定公告》中所涉库房征收相对人，在复议中认定其不具有提起针对房屋征收行为的复议主体资格，驳回D公司的行政复议申请不当。

综上，一审法院适用法律不当，依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

判决结果

一、撤销徐州市中院作出的相关行政判决;

二、撤销徐州市主管部门作出的案涉《驳回行政复议申请决定书》;

三、徐州市主管部门应依法对江苏D再生资源交易市场有限公司的复议请求重新作出处理。

【楹庭律师总结】

通过本案例我们可以看出，在遇到征收决定等类似问题时，如果是与行政部门有纠纷，一定要及时寻求司法救济，通过律师的专业分析、证据梳理等找到问题解决权益维护的突破口，也许诉讼过程非常艰难曲折，但这个案件的最终结果还是使得当事人的合法权益得以维护。楹庭律师也提醒各位当事人，遇到此类问题一定要及时向我们进行咨询，经过分析之后在了解法律法规、政策依据、相似案件处理思路之后再做决定，以免错过权益维护的最佳时机，给自己造成难以弥补的损失。