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曹某诉大冶市城市管理执法部门责令限期拆除案
主办律师：北京楹庭律师事务所 汪庆丰律师、陆迦楠律师
由本所汪庆丰律师、陆迦楠律师代理的再审申请人湖北曹某诉被申请人大冶市城市管理部门责令限期拆除一案，经湖北省高级法院审理，于2021年9月14日作出《行政裁定书》，裁定：撤销湖北省黄石市中级法院作出的行政裁定及大冶市法院作出的行政裁定;指令大冶市法院继续审理。当事人的合法权益得以维护。
再审诉求
再审申请人曹先生因诉被申请人大冶市城市管理执法局(以下简称大冶市城管局)责令限期拆除一案，不服湖北省黄石市中级法院的行政裁定，向湖北省高级法院申请再审。
曹先生起诉请求：确认大冶市城市管理局作出的《限期拆除决定书》无效。
一审裁定
大冶市法院一审认为，通过已生效的法院裁决文书可知，曹先生房屋未取得《建设工程规划许可证》，被大冶市城管部门认定为违章建筑，后该房屋被强制拆除。
本案中，曹先生要求撤销大冶市城管部门作出的《限拆决定》，该决定书是告知曹先生建设房屋行为违反相关规定，要求在期限内自行拆除，以及逾期不拆除将依法强制拆除，该被诉行为已被之后的强制拆除行为所吸引和覆盖，大冶市城管部门作出《限拆决定》的行为不具有事实上的终局性，系过程性行为。
过程性行为不具备最终的、对外的法律效力，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。曹先生若认为强制拆除行为违法，可针对该强制拆除行为提起诉讼，维护自身的合法权益。
根据最高院关于适用《行政诉讼法》的解释的相关规定，法院裁定驳回曹先生的起诉。
二审裁定
湖北省黄石市中级法院二审认为，提起行政诉讼应当符合法定条件，不符合法定条件的应当不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，《限拆决定》有限期自行拆除违法建筑，逾期不拆除，将依法予以强制拆除，以及复议、诉讼权利的内容。
孤立来看，此决定书具有负担性条款，设定了相关权利义务，应属于行政诉讼的受案范围。但随后，案涉房屋被拆除，故《限拆决定》所产生的法律效果被后续的拆除行为所涵盖吸收，该决定书不会对曹先生的权益产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。
综上，一审裁定认定事实清楚，结果正确，程序合法。裁定驳回上诉，维持原裁定。
相关证据
曹先生申请再审称，有新证据足以推翻原裁定：
1、曹先生诉大冶市主管部门、大冶市某镇主管部门违反强拆案已移送大冶市法院审理，该院依职权追加大冶市城市管理执法部门为被告。该局在该案的答辩状中称其未参与强拆曹先生的房屋，该房屋吸引高铁项目由某镇主管部门强拆。
本案中，一审法院认为《限拆决定》已为大冶市城管部门的强制拆除行为吸收和覆盖而驳回曹先生的起诉，与该局在强拆案中的陈述不符，且该局认为房屋被拆行为与其无关，故该证据足以推翻原裁定;
2、《限拆决定》设定公民义务，不应该排除司法审查。被诉决定书不仅是程序性告知，其直接设定了曹先生义务，具有可诉性，且该决定书中载明了申请复议和诉讼的救济途径。
行政诉讼法律关系上不存在吸收、覆盖关系，行政处罚、执行决定都是独立的，曹先生对处罚行为的诉权不能因为房屋的灭失而丧失。
综上，请求法院依法撤销一、二审裁定并依法受理曹先生的起诉。
高院审查
本院认为，曹先生在本案中的诉讼请求是确认大冶市城管部门作出的《限拆决定》无效，结合曹先生诉某镇主管部门强制拆除房屋一案的情况，本案再审的审查焦点为：
(一)一、二审认为《限拆决定》被其他机关实施的强拆行为吸收的理由是否成立;
(二)本案有无必要进行实体审查处理。
关于一、二审裁判理由是否成立的问题。曹先生诉某镇主管部门强拆案，已由大冶市法院、湖北省黄石市中级法院分别作出行政判决。
上述判决认为，曹先生的房屋已被某镇主管部门拆除，大冶市城管部门未参与拆除，亦未委托、授权某镇主管部门进行拆除，同时镇主管部门认为是其系配合大冶市城管部门实施拆除行为的理由亦无证据证实，不能成立。
据此，本案中应认定《限拆决定》并非镇主管部门实施强制拆除行为的前置程序。征收强拆与违建强拆属于两类不同的行政行为，其法律依据及实施主体均不相同。通常情况下认为，规划或城市管理部门作出先拆决定后，如果继续作出了强拆决定实施了强拆行为，则先拆决定的内容被后续的强拆行为所吸收。
而本案中，根据生效判决的认定，某镇主管部门并非依据《限拆决定》而实施强拆行为，故一、二审裁定认为《先拆决定》被某镇主管部门实施的强拆行为吸收，因缺乏相应事实依据而不能成立。
关于本案有无必要进行实体审查处理的问题。被诉《限拆决定》主要包含两项内容，一是认定曹先生的房屋为违法建设，二是为该房屋被某镇主管部门强拆而消灭，但该房屋是否属于违法建设，仍与曹先生是否可以获得合理的征收补偿相关联。
判决结果
曹先生于本案提起确认《限拆决定》无效的诉讼，本案的裁判结果对上述征收补偿争议的解决有直接影响，曹先生在本案中具备一定的诉讼利益，本案应进行实体审查并作出相应处理。一审法院裁定驳回曹先生的起诉，二审法院驳回上诉、维持原裁定，均有不当，再审应予以纠正。
综上，一、二审裁定驳回曹先生的起诉，适用法律错误。曹先生的申请再审理部分成立，本院予以支持。依照最高院关于适用《行政诉讼法》的解释的相关规定，裁定如下：
一、撤销湖北省黄石市中级法院作出的行政裁定及大冶市法院作出的行政裁定;
二、本案指令大冶市法院继续审理。
