补偿安置协议纠纷案件以谁为被告？

        在落实安置补偿工作的过程中,与被征地群众签订安置补偿协议的主体很多情况下并不统一；既有市、县级人民政府的自然资源主管部门,也有项目部,镇政府等,对于上述主体是否可以在补偿安置协议纠纷中作为相关案件的适格被告,需要结合法条进行具体分析。
       依据《行政诉讼法》第二十六条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《土地管理法》第四十六条第一款规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”据此,市、县人民政府及其土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体。相应地,其也是安置补偿协议的有权签订方,在因协议履行发生的纠纷当中,是当然的适格被告。
      其次,在被征收人与乡、镇政府或街道办事处等行政主体签订协议的情况下,由于《土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条第三款在赋予市、县级人民政府或其自然资源行政主管部门“实施”补偿安置工作职权的同时,还赋予了其他“组织”实施安置补偿工作的职权,也就是可以委托相关部门从事具体的安置补偿工作。因此,乡(镇)政府或者街道办事处可以根据当地市,县级人民政府及其自然资源主管部门制定的规范性文件或其他方式的明确授权,实施签订征收补偿协议等安置补偿行为。此时,在因其所签协议发生纠纷的情况下,应当以委托主体,也就是市、县级人民政府或其自然资源管理部门为被告。
      在乡(镇)政府或者街道办事处等行政主体没有得到市、县级人民政府或其自然资源管理部门的授权,径行以自己名义签订安置补偿协议,且未得到有权机关追认的情况下,协议效力和主体的确定则涉及无权代理和表见代理的问题。对此,《民法总则》第一百七十一条规定:“行为人没有代理权,超越代理权或者代理权终止后,仍然实施代理行为,未经被代理人追认的,对被代理人不发生效力。”“相对人可以催告被代理人自收到通知之日起一个月内予以追认。被代理人未作表示的,视为拒绝追认。行为人实施的行为被追认前,善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。”此时,一般情况下应当以签订协议的乡(镇)政府或者街道办事处为被告。根据表见代理“行为人没有代理权,超越代理权或者代理权终止后,仍然实施代理行为,相对人有理由相信行为人有代理权的,代理行为有效”的规定,在被征收人确有理由认为乡(镇)政府或街道办事处有代理权的情况下,也可以将其签订协议行为视为委托。从而以市、县级人民政府或其自然资源管理部门为被告。
     再次,在被征收人与有权机关组建但不具备行政主体资格的指挥部,项目部等组织签订补偿安置协议的情况下,根据《行诉解释》第二十条的规定,一般以组建该机构的行政机关为被告。最后,在当事人与村委会、居委会等虽然不具有行政主体资格,但具有独立承担法律责任能力的主体签订协议的情况下,如果这些主体有有权机关的明确授权,则根据《行诉解释》第二十条第三款的规定,应当以委托的有权机关为被告。而如果这些主体在未得到有权机关授权的情况下签订协议,则同样要考虑无权代理和表见代理的问题。在无权代理情况下,应当以村集体经济组织等法律主体为被告。而如果被征收人根据确凿的证据,有理由相信村集体经济组织等主体受到有权机关的授权,其实施的签约行为可以视为委托行为,则该代理行为有效,相应的法律后果应当由委托机关,也就是市、县级人民政府或其土地管理部门来承担,此时,后者应为适格的被告。
相关案例：蒋某因与重庆高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“重庆高新区管委会”）、第三人重庆高新技术产业开发区征地服务中心（以下简称“征地服务中心”）行政协议纠纷一案。[（2017）最高法行再49号]一审行政裁定：蒋大玉认为其与征地服务中心签订的《征地拆迁补偿安置协议》侵害其合法权益，以重庆高新区管委会为被告提起诉讼属于错列被告。驳回起诉。高院二审，以同一理由维持一审裁定。
蒋某不服，向最高院申请再审，最高院认为，蒋某以重庆高新区管委会作为被告，以征地服务中心作为第三人提起诉讼是否属于错列被告的问题。本案集体土地征收系经重庆市人民政府批准，重庆高新区管委会负责，并由征地服务中心具体签订补偿安置协议的，而征地服务中心受重庆高新区管委会领导，在原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局的具体指导下，代表重庆高新区管委会承担征地工作的事业单位，本身不具备行政主体资格，亦没有法律、法规或者规章授权其实施补偿安置。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”规定，结合本案征地服务中心作为代表重庆高新区管委会承担征地工作的机构这一事实，本案可以认定由重庆高新区管委会委托征地服务中心实施了补偿安置，且依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”规定，本案当事人以重庆高新区管委会作为被告提起诉讼，并无不当。同时征地服务中心因涉及本案协议签订，其在本案诉讼中作为第三人加入，亦属适当。裁定撤销中级人民法院及高级人民法院行政裁定；指令中级人民法院继续审理。