福建省创恒船舶工程有限公司诉履行行政协议一案

本案争议焦点为，（一）案涉《福建创恒船舶造船项目协议书》是否属于行政协议；（二）因《福建创恒船舶造船项目协议书》的履行争议是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；（三）创恒公司的起诉是否有事实根据。

1.关于案涉《福建创恒船舶造船项目协议书》的性质问题

通常认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事合同，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条款来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。

本案系创恒公司请求判令福鼎市人民政府履行双方签订的《福建创恒船舶造船项目协议书》项下办理土地出让登记手续义务而提起之诉讼。诉争《福建创恒船舶造船项目协议书》系福鼎市人民政府与创恒公司就投资建设6万吨船坞项目而协商订立，主要约定了福鼎市人民政府提供一定面积的土地、岸线，由创恒公司在一定期限内投资建设一定规模的船坞项目，创恒公司依法取得土地使用权并支付价款等权利义务关系。据此，诉争《福建创恒船舶造船项目协议书》的订立主体一方为具有行政职权、履行行政职责的福鼎市人民政府，符合行政协议的主体要素。福鼎市人民政府作为地方人民政府具有对当地经济社会发展进行建设管理的行政职责，《福建创恒船舶造船项目协议书》约定的主要内容亦为实现加快沙埕港开发建设，促进福鼎造船业发展目的，因此该协议实质上系福鼎市人民政府为实现相应的行政管理目标，履行相应管理行政职责，而与创恒公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的要素标准。故《福建创恒船舶造船项目协议书》的性质应认定为行政协议。

2.关于因《福建创恒船舶造船项目协议书》的履行争议是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题

2015年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第十一项将行政协议纳入行政诉讼受案范围，诉争《福建创恒船舶造船项目协议书》签订于2008年，因此，本案是否属于行政诉讼受案范围，涉及上述《行政诉讼法》相关规定是否具有溯及力问题。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律规范的适用规则问题作出了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律规范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。申言之，对于2015年5月1日修订后的行政诉讼法实施前订立的行政协议发生纠纷，如当时法律、行政法规及司法解释明确规定救济途径及诉讼类型的，应当适用当时的法律、法规及司法解释之规定；当时的法律、法规及司法解释没有规定的，可以适用修改后的行政诉讼法之相关规定。本案中，诉争《福建创恒船舶造船项目协议书》作为行政机关招商引资性质协议，当时的法律、行政法规、司法解释等法律规范没有规定特定的争议解决途径，协议双方亦未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径，创恒公司选择通过行政诉讼解决相关的履行争议，并不违反相关法律的规定。

3.关于创恒公司的起诉是否有事实根据问题

本案系创恒公司提起的请求履行行政协议之诉，创恒公司提供了诉争的《福建创恒船舶造船项目协议书》等相关证据材料，可以初步地证明双方之间行政协议争议之存在。虽然创恒公司在提起本案诉讼前，曾就同一行政协议提起撤销之诉后申请撤回起诉，并获受诉法院裁定准许；但就诉争协议，创恒公司选择提起撤销之诉还是履行之诉，及其在起诉后申请撤诉，均属创恒公司对其实体权利之主张及程序权利之处分，并不违反法律强制性规定，不能成为阻却其提起本案诉讼之理由和依据。此外，创恒公司在另案起诉中提供了其与福鼎市店下镇人民政府于2018年6月15日签订的《协议书》，虽然该《协议书》约定了双方当事人就拟收回创恒公司的项目用地及后续处理事宜等内容，但该协议的效力及履行争议，均未经司法审查确认，故一审裁定关于“在《协议书》尚未被确认违法或撤销之前，起诉人关于继续履行《福建创恒船舶造船项目协议书》办理土地出让登记手续的诉请有悖客观事实，起诉缺乏事实根据”之认定，实际上是以当事人之间订立在后的协议，阻却当事人就在前的协议争议提起诉讼，于法无据。原审法院以此裁定不予立案不当，本院予以纠正。